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公共预算体系中财政部门权力论文1
江永县2017年财政部门预算(草案)的报告
——2017年5月25日在县第十七届人大常委会第四次会议上
江永县财政局局长 周海鹰
主任、副主任、各位委员：
受县人民政府的委托，我向会议报告2017年财政部门预算草案，请予审议。
一、2017年财政部门预算（草案）
按照县委、县政府工作安排部署，2017年全县部门预算编制工作的指导思想是：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神和新《预算法》要求，紧紧围绕县委、县政府的决策部署，继续深化财税体制改革，充分发挥财税政策稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的作用，提升财政收入质量；进一步调整和优化支出结构，积极盘活存量资金；集中财力“保运转、保稳定、保民生、保重点项目建设”；加快构建全面规范、高效透明的财政运行机制；从严从紧编制各项支出预算。预算安排的基本原则是：统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效、重点保障和收支平衡。根据上述指导思想和原则，2017年全县财政部门预算安排如下：
(一)全县公共财政收支预算情况(草案）
1、公共财政收入计划安排
2017年，全县公共财政收入计划为万元，比2016年完成数万元增加6524万元，增长%，其中：一般预算收入计划为万元，上划中央、省级收入计划为
万元。
分财税三局收入计划情况是: 国税局计划完成万元，比2016年完成数万元增加3391万元，同比增长%；
地税局计划完成万元，比2016年完成数万元增加2187万元，同比增长%；
财政局计划完成万元，比2016年完成数万元增加946万元，同比增长%。
从收入结构上看：
公共财政收入中，税收收入万元，非税收入万元，税收收入占财政总收入的%，比去年实际税收比重提高个百分点。
地方一般预算收入中，税收收入万元，非税收入万元，税收收入占地方收入%，比去年实际税收比重提高个百分点。
2、公共财政支出计划安排
公共财政支出计划安排万元(不含上级专项指标的追加)，比上年年初预算增加万元，同比增长%，分项目安排情况如下：
一般公共服务支出万元，比上年预算万元增加1926万元；公共安全支出万元，比上年预算7226万元增加3152万元；教育支出万元，比上年预算万元增加5384万元；科学技术支出1971万元，比上年预算1218万元增加753万元；文化体育与传媒支出1013万元，比上年预算954万元增加59万元；社会保障和就业支出
万元，比上年预算万元增加2035万元；医疗卫生支出万元，比上年预算万元增加909万元；环境保护支出718万元，比上年预算262万元增加456万元；城乡社区事务支出3736万元，比上年预算3795万元减少59万元；农林水事务支出万元，比上年预算万元增加5609万元；交通运输支出1766万元，比上年预算1960万元减少194万元；资源勘探电力信息等事务支出245万元，比上年预算125万元增加120万元；商业服务业等事务支出486万元，比上年预算482万元减少6万元；国土资源气象事务支出842万元，比上年预算684万增加158万元；粮油物资储备等管理事务支出22万元，比上年预算24万元减少2万元；其他支出万元，比上年预算万元增加342万元
3、上级转移支付收入情况
2017年预计上级转移支付收入万元，比2016年预算万元增加万元，增长%，其中:一般转移支付收入预计万元，返还性收入预计3639万元。
4、代理发行地方债券转贷收入情况
2017年预计代理发行地方债券转贷收入万元。
5、公共财政预计收支平衡情况
一般预算收入万元,上级补助收入万元,代理发行地方政府债券收入万元，收入总计万元；本级财政支出万元，上解上级支出639万元，债券还本支出1610万元，支出总计万元，收支平衡。
二、社会保险基金预算情况(草案）
2017年编制机关基本养老保险基金等６项社会保险基金
预算（草案）。基金上年结余万元，本年基金收入万元，安排基金支出元，收支相抵年末滚存结余万元。
三、政府性基金预算情况(草案）
2017年政府性基金收入计划完成万元，基金支出计划完成万元，收支平衡。
四、国有资本经营预算情况(草案）
收入拟安排353万元，支出拟安排353万元，主要用于企业改制支出。
五、2017年财税工作主要措施
为确保完成2017年工作任务，我们将着力抓好以下几方面工作：
（一）加大财源培植扶持，科学抓好收入征管。一是加大对骨干企业的扶持力度。用好用活财源建设资金，提高资金帮扶实效。探索建立政府投资基金，及时帮扶园区骨干企业渡过资金难关，壮大生产经营规模，增强创税能力；二是严格执行财税考核制度，依法组织财税收入，加强社会综合治税，健全协税护税体系，清理规范各项财税优惠政策，提高财政收入质量；三是加大重点税源清收力度，突出重点税源项目、主要行业、主要税种收入的征收，加大县重点项目税收征缴，确保实有税源税收及时入库；四是做好房地产增收文章，打击违法建设规范房地产市场，加大房地产税收清欠和征收力度，加强建筑耗材增值税征管；五是继续抓好房地产税费征收一体化管理、矿产资源税费征管和国资处置、国土出让在内的非税收入征管，做好土地盘活文章，主动寻找市场，加快土地
招拍挂，确保土地出让收入完成全年任务，努力促进全年收入目标顺利完成。
（二）优化预算支出结构，硬化预算执行约束。一是强化预算执行。坚持“先有预算、后有支出”，强化预算刚性约束，严禁超预算或无预算支出，全面推进依法理财，规范政府收支行为；二是科学调度资金，加强支出管理。支持教育优先发展，完善经费保障机制。逐步增加社会保障投入，扎实做好救灾、低保、残疾人事业等工作。整合财政资金，助力脱贫攻坚。支持发展文体事业。推进医疗卫生体制改革，加大医疗卫生经费投入。加大保障性住房和农村危房改造建设力度。及时调度重点项目建设资金；三是盘活资金存量，用好资金增量，有效归并整合财政性资金。
（三）加大跑项争资力度，缓解财政支出压力。由于我县是农业县，财政自给能力低，大部分支出靠争取上级转移支付资金。为此，各级各部门务必拓宽视野，眼睛向外，通过跑项争资来促进经济的大发展、财税的大增长。一是超前谋划。各级各部门要早研究、早介入、早衔接，争取主动。要在吃透政策、准确判断、敏锐把握的基础上，把国家的投资导向与我县实际紧密结合起来，认真做好项目规划、论证、筛选、申报工作，全力争取上级的政策倾斜和资金支持；二要主动对接。各级各部门要充分利用我县被纳入全国重点生态功能区、享受的“四项政策”等政策，及时捕捉各种政策投资信息，加强与上级业务部门的沟通衔接，加大向上跑项争资力度，在争取渠道、方式方法、具体措施上多研究、多汇报，做到行动快、对接准、专人抓。通过争取贫困地区、民族地区、重点生
态功能区财政转移支付等各项资金，缓解财政压力。
（四）继续深化财政改革，强化财税综合管理。一是深化预算管理改革。继续深化细化部门预算编制，预决算和“三公经费”公开制度，提高部门预算的科学性和透明度；二是推进国库管理制度改革。不断完善国库集中支付运行机制，继续扩大集中支付改革范围，稳步推广使用公务卡，减少现金使用，提高财政支出透明度，防范财政支付风险；三是创新财政监督机制。坚持公平、公开、公正和依法、依规、依程序的原则，打造“阳光财政”，自觉接受人大的法律监督和政协的民主监督，提升监督科学化水平。配强监督力量，创新监督方式，健全完善“事前参与预警、事中跟踪防范、事后审核问效”的多层次、全方位的财政监督体系，推进财政绩效监督，提高财政资金使用效益；四是继续做好财政信息化平台建设。继续抓好财政业务大平台和金财网络系统建设，努力实现财政信息全贯通，提高财政科学化、精细化管理水平。
主任、副主任、各位委员，2017年财政任务艰巨、责任重大。我们将在县委、县政府的正确领导下，在县人大的有力监督和县政协的关心协商下，进一步加强作风建设，锐意进取，勤勉工作，为全面建成小康江永做出新的更大贡献。
公共预算体系中财政部门权力论文2
健全权力运行制约和监督体系
中共凤台县委党校
刘传标
引言
2013年1月，总书记在十八届中央纪委第二次全会上强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这都突出了权力运行制约和监督体系建设的重要性和紧迫性，并且从顶层设计的高度提出了明确的改革方向和具体要求。我们为什么要对权力运行进行制约和监督？我们当前建立怎么的权力运行制约和监督体系？我们又应该如何在原有的基础上健全权力运行制约和监督体系？是本文我们大家共同探讨的问题。
一、健全权力运行制约与监督体系的时代背景
1、中国共产党对健全权力运行制约与监督体系的认识发展过程（1）、马克思 恩格斯
马克思主义者对社会主义国家的权力制约作了许多精辟论述。马克思的观点非常明确，未来社会需要监督制约，尤其对国家权力，最典型的论述是《论法兰西内战》和恩格斯为这篇文章作的序，导言就提到：人民监督，罢免官吏，社会自治。马克思说有国家就会有官僚主义，只有逐渐扩大社会劳动集体和基层社会单位的自治来解决。
（2）、列宁
列宁尽管实践社会主义的时间不长，但是提出了非常有价值的观点。列宁提出：党内监督，群众监督，法律监督，权力间的监督和舆论监督。首创纪检委和人民检察院来监督权力运行。
此三人过分强调权力来源监督，很少涉及法律制度的监督
（3）、毛泽东
早在延安时期，毛泽东同志在《为人民服务》一文中就指出：“因为我们是为人民服务的，所以，我们如果有缺点，就不怕别人批评指出。不管是什么人，谁向我们指出都行。”1945年,毛泽东在回答黄炎培提出的历史周期律问题时就提出：只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。制约监督权力的三种方式：①强调官员个人修养，为人民服务。②民主监督，通过人民代表大会监督政府，人民政协来监督党。③整党、整风作为制约权力的基本方式，发动一系列的群众运动来遏制腐败，比如1966年开始的文化大革命，他对党和国家政治状况的错误估计这时已经发展到非常严重的程度，被林彪和江青两个反革命集团利用、给中华民族带来严重灾难。但总的来说毛泽东还是不带重视法制对权力运行的制约和监督。
（4）、邓小平
认识到权力会滋生腐败。制约权力的三种方式①加强和改善党的领导。②废除干部终身制，1982年2月，中共中央《关于建立老干部退休制度的决定》。③依靠社会主义民主和法制，重视反腐败工作，对于典型案例，抓住不放，一抓到底。
邓小平同志强调法制在制约权力的作用，但也认识到中国法制不健全。邓小平南巡讲话中提到，恐怕再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。
（5）、习近平
习近平同志在担任地方领导期间，尤其是到中央工作后，以极大的精力抓党的建设，结合新的实践进行理论思考，围绕新时期党的建设这一主
题提出了许多有创新意义的新思想、新观点。
①、加强党员干部的作风建设，作风建设作为夯实党执政的群众基础 坚持“三严三实”，做到既严以修身、严以用权、严以律己，又谋事要实、创业要实、做人要实。
反对“四风”反对形式主义、反对官僚主义、反对享乐主义、反对奢靡之风。
②、反腐倡廉常抓不懈、警钟长鸣，坚持“老虎”“苍蝇”一起打。③、制度建设，“把权力关进制度的笼子里”
“制度的笼子”蕴含的深意是，要把制度建设看作系统工程，实现对权力运行的全覆盖;在空间上涵盖权力行使的各个领域;在程序上笼罩权力运行的各个环节;
2、是全面深化改革的必然要求
①、化解经济危机及中等收入陷阱的危机
世界银行《东亚经济发展报告（2006）》提出了“中等收入陷阱”（Middle IncomeTrap）的概念，基本涵义是指：鲜有中等收入的经济体成功地跻身为高收入国家，这些国家往往陷入了经济增长的停滞期，既无法在工资方面与低收入国家竞争，又无法在尖端技术研制方面与富裕国家竞争。
新兴市场国家突破人均GDP1000美元的“贫困陷阱”后，很快会奔向1000美元至3000美元的“起飞阶段”；但到人均GDP3000美元附近，快速发展中积聚的矛盾集中爆发，自身体制与机制的更新进入临界，很多发展中国家在这一阶段由于经济发展自身矛盾难以克服，发展战略失误或受外部冲击，经济增长回落或长期停滞，陷入所谓“中等收入陷阱”阶段。
2012年我国人均国内生产总值达到6100美元，已经进入中等收入偏上国家的行列。当今世界，绝大多数国家是发展中国家，存在所谓的“中等
收入陷阱”问题。像巴西、阿根廷、墨西哥、智利、马来西亚等，在20世纪70年代均进入了中等收入国家行列，但直到2007年，这些国家仍然挣扎在人均GDP3000至5000美元的发展阶段，并且见不到增长的动力和希望。
“中等收入陷阱”发生的原因主要就是低端制造业转型失败，低端制造业可以带来中等收入，但是伴随而来的污染，低质，低价，都是恶性循环。低端制造改高端制造，是完全靠高科技解决，而高科技不是几十年能追赶的。
②、政治危机及群众的信任危机的必然要求
党发展壮大的历程，是一部依靠群众、发动群众的生动历史；党长期执政的历程，是一部为了群众、服务群众的鲜活历史。正因为我们党始终坚持为人民服务的根本宗旨，并且创造性地贯彻于革命、建设和改革的历史进程中，贯彻于我们党的全部工作、全部活动中，我们党才得到了最广大人民群众的真诚拥护。
但是，随着经济社会的发展、物质财富的丰富、办公条件的改善、执政环境的优化，有的党员干部发生角色错位，由“公仆”变为“主人”，自认为可以主宰群众、支配群众、代表群众，从根本上脱离了群众；有的党员干部看不起群众，认为群众无知、野蛮，不讲理、是刁民，怕接触群众、对话群众，从心理上拒绝了群众；有的党员干部不关心群众，对群众反映的问题漠不关心、久拖不办，从感情上伤害了群众；有的党员干部与民争利，滥用人民赋予的权力，以权谋私、贪污腐化，在阵营上推开了群众……
虽然，这些现象仅存于党内少数成员身上，但“一颗老鼠屎坏掉一锅汤”、少数“坏马”祸害“马群”，这些行为，损害了党的形象，败坏了党的声誉，腐蚀了党的肌体，玷污了党的纯洁，伤害了人民的感情，降低了人民对党的信任度
3、我国法制建设的推动（1）、越来越多的法律
中国特色社会主义法律体系，是一个部门齐全、层次分明、结构协调、体例科学的统一整体，主要由七个法律部门和三个不同层级的法律规范构成。七个法律部门是：宪法及宪法相关法，民法商法，行政法，经济法，社会法，刑法，诉讼与非诉讼程序法。三个不同层级的法律规范是：法律，行政法规，地方性法规、自治条例和单行条例。
截止到2014年9月，我国已制定现行有效法律242件、行政法规737件、地方性法规8500多件、自治条例和单行条例800多件。
（2）、越来越多的诉讼
在人民法院组织机构健全和完善的过程中，各项审判工作也全面开展。1978年全国法院受理各类案件52万余件，2008年至2012年五年间，地方各级人民法院受理案件万件，同比上升%；2013年，地方各级人民法院受理案件万件，同比上升%。法治思维和法治方式已经成为全社会化解矛盾的最有力武器，司法公信力也逐步止跌回升。
（3）、越来越多的法律人
从2002年到2011年底，全国共有近50万人通过国家司法考试，取得法律职业资格。截至2011年底，我国有律师事务所万家，律师队伍发展到万人。
4、国际的经验和教训
前苏联权力结构和权力运行机构的不合理导致解体。
苏联模式就是采用高度集中的经济政治体制进行社会主义建设的模式，它的关键要害在于树立个人崇拜。它无情践踏了社会主义的民主和法制基 5
本原则，以长官意志取代社会主义性质的民主集中制，形成了自下而上的金字塔式的个人崇拜，往后踞塔顶的则是斯大林及其接班人。
二、当前权力运行制约与监督体系的现状
1、我国现有权力运行制约和监督体系
监督形式的内容包括：人民代表大会及其常务委员会的监督，人民政协的民主监督，新闻舆论和社会公众的监督，群众通过法定渠道（行政复议、行政诉讼等）的监督，司法机关的监督，政府系统内部的监督等多种监督形式。
（1）、人民代表大会及其常务委员会的监督：这是国家权力机关对行政机关的监督。主要是定期向人大报告工作，接受人大及其常委会的质询等。
（2）、人民政协的民主监督：作为爱国统一战线组织，可以通过对国家机关及其工作人员提出批评和建议，也可以通过调查研究，主动向政府机关提出建设性意见。
（3）、新闻舆论和社会公众的监督。
（4）、群众通过法定渠道（行政复议、行政诉讼等）的监督：政府行政过程中侵害群众利益时，群众可以到相关政府部门申请行政复议，也可以到司法部门提出行政诉讼。
（5）、司法机关的监督：司法机关通过行使审判权和检察权，对国家机关及其工作人员的违法行为实行司法监督。
（6）、政府系统内部的监督：监察、审计部门是政府内部的行政监督部门，通过加强廉政监督、执法监督、效能监督，督促政府工作人员廉洁从政，防止官僚主义和形式主义。
2、我国权力运行制约和监督体系中存在的问题（1）、行政监督法制不完备
《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（简称《监督法》）于2006年8月27日经第十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过。该法自2007年1月1日起开始施行。但该法存在缺失：首先没有规定个案监督，而规定了类案监督。其次各级人大及其常委会违反《监督法》的具体规定是否应该承担相应的法律责任？以及应该承担什么样的责任？ 最后相关法律文件的缺失，如《新闻舆论监督法》、《公民监督法》
（2）、公民监督的实际效力低
首先公民监督意识淡薄，缺乏监督意识，更有一部分公民抱着事不关己高高挂起的态度，指示公民的监督实际效力低。
其次有些政府部门政务不公开，尤其一些重大事项暗箱操作，让公民无从监督。
最后政府部门权力交叉，没有明显界定，遇到具体事项互相扯皮，让公民状告无门。
（3）、新闻舆论监督框框太多，导致新闻媒介未能发挥社会舆论的强大力量
首先中国新闻审批制度约束了媒体舆论监督的角度，造成很多事项、案例新闻媒体无法监督。其次在大社会中仍是有一些利益集团和权力机构在有力地影响着新闻监督的职能。
三、健全权力运行制约和监督体系的几点建议
1、加强国家权力机关的监督
①、是加强机构建设，增设、充实高能高效的专司法律监督的专门委员会。例如，在全国人大设立专门负责宪法监督的宪法监督委员会，在各级
设立专门负责廉政建设的廉政委员会，进一步充实、强化人大现有的与监督有关的专门委员会。
②、是完善法律，明确职权。国家权力机关的行政监督职能是宪法赋予国家权力机关的主要职权，是人民通过人民代表大会统一行使国家权力的主要方式。
2、提高公民在监督中的地位和作用
首先，要健全和完善行政的公开化和透明度，能公开的一律公开。要公开行政部门的职责权限、办事规则、程序、条件，防止滥用职权；要实行政府官员的财产申报和公开制度。
其次，要尽快制定“公民监督法”，具体、详细地规定公民监督的途径，对申诉人、揭发人、控告人保护措施，对打击报复者的惩罚措施等。通过“公民监督法”，使公民行政监督纳入制度化、法制化轨道。
3、加强舆论监督
在我国，一方面，新闻工作者的工作权利和舆论监督权利还缺乏充分的法律保护。另一方面，有些新闻报道由于个别从业人员受私利驱使不能做到客观、公正；
另外，开展舆论监督还应避免干扰司法机关依法独立行使职权，避免误导公众，避免侵犯公民的隐私权。因此，我们要健全新闻法制，依法引导、规范、保障舆论监督，使新闻舆论监督法律化、制度化。
当前，全党和全国人民正在全面深化改革的道路上奋力推进中国特色社会主义伟大事业，追寻民族伟大复兴中国梦。不断完善权力运行制约和监督机制，持之以恒推进反腐倡廉建设，我们坚信在中国共产党的领导下，在全国各族人民的共同努力下，伟大的中国梦一定能够早日实现。
公共预算体系中财政部门权力论文3
合理的权力边界可以节约政府行政管理成本,提高管理效益。我国公共管理权力在高水平研究型大学的建设过程中,并未真正实现最优化均衡博弈。一方面,政府的公共管理权力一直是高等教育管理中主导的外在权力,政府为高等教育提供资源的同时,总是倾向于控制和管理高等教育;另一方面,高水平研究型大学是以研究、发现高深知识为主要工作对象的高等教育机构,本质上需要更多的自治权。因此,合理划分二者的权力边界相当重要。
一、高水平研究型大学建设中公共管理权力及构成1.公共管理权力的内涵权力是政治学领域的核心概念。从词源学角度来看,权力的含义有两种解释。一种是拉丁语中的“potere”,原意为“能够”,或具有从事某事的能力,后派生出英文“power”;另一种认为“权力”一词出于拉丁语“Autorias”,一是指意识和法令,二是指权威,由此派生出“Authority”这个英语单词。在《现代汉语词典》中,权力有两个含义,分别指政治上的强制力和职责范围内的支配力量。《社会学词典》上的解释是:权力是一种强制性的社会力量,支配权力的主体利用这一力量驾驭客体,并迫使客体服从自己。马克斯·韦伯认为,权力意指行动者在一个社会关系中,可以排除抗拒以贯彻其意志的机会,而不论这种机会的基础是什么。[1]他所指的是权力是“power”。罗伯特·伯恩鲍姆进一步解释说,权力是一种能在他人身上产生预期变化的能力,是一种影响他人,并使其按照要求行事的能力。[2]因此,我们可以认为,广义的权力是一种影响力,包括权威。狭义上的权力是一种强制力,是客体对主体的无条件服从的力量。如果把高等学校看成是一个公共机构,那么对大学的管理就是公共管理的一个部分,就是公共权力对于大学的一种影响力。大学的发展与公共管理权力之间存在着密切的关系代写论文。
2.公共管理权力的构成与特点分析对于大学而言,能对大学发展发挥强制力和影响力的主体不仅仅是政府,政府只是其中的核心权力来源,但不是唯一的来源。从世界一些国家高等教育发展来看,公共管理主体大体可以划分为六类。第一类是直接掌握公共权力的政府,包括中央政府和地方各级政府。他们通过所掌握的公共资源,包括立法、制定政策、财政等对大学施加强制性影响力。第二类是政党,它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的、合法的、重要的地位与作用。它的主要特点是:①利益表达,即政党总是代表一定阶级、阶层或集团的利益,例如:在我国,中国共产党是代表广大人民根本利益的执政党;②利益综合,政党总是要把他所代表的广大民众的意见和要求加以综合,变成党的政治主张。因为政党所掌握的权力是公共权力,从法理上说归社会各阶层、群体共同享有,承担着维护社会稳定和推动社会发展的责任。政党权力在不同的国家有不同的表现。执政党的公共管理权力一般通过政府权力来表现。第三类是政治团体,是指为了实现一定的政治目标而相互依赖、相互影响,并通过一定的政治组织以一定的行为规范约束其成员的人群集合体,如教育工会、教授行会、协会等。它的主要特点是:它①的利益相对具体、集中、单一;②具有特定的组织规则和组织结构,群众基础广泛,覆盖面广;③组织严密、体系完整、动作规范。第四类是依靠法律和政府授权来处理高等教育事务的公共部门。如教育部教学评估中心,国家教育发展研究中心及其他部门。它们对大学的发展发挥着一定的作用和影响。第五类是在政府指导下,一定范围的社会成员自主自愿组成,实行自治自律,为维护和发展共同事业、共同利益和社会公共利益,对其成员提供一定的公共管理和公共服务,不以营利、政治及宗教为目的的社会组织。[3]例如:美国著名的六大评估中心。第六类是不依靠公共权力来影响高等教育事务的民间组织,如各类社会排名机构。
对高等教育发挥影响的管理主体是多种多样的,权力结构也是错综复杂的,它们的权力范围在不同的国家有不同的体现。如美国中央政府对于高等教育的管理权力非常有限,主要权力是在州一级政府和议会。而英国的非政府组织大学拨款委员会,却承担英国大学的评估和拨款功能,对大学发展有着重要的影响力。美国的六个地区评估中心虽然是非政府非赢利社会组织,但是在维护大学教育质量,促进高校公平竞争方面却有着不可替代的重要作用。而中国的大学教学水平评估则来自于政府授权。因此,高等教育的公共管理权力在不同国家存在着不同的边界。这是和各个国家的政治制度、文化传统密切相关的。
3.公共管理权力结构中的政府在公共管理权力结构中,政府的作用无疑是非常重要的。政府在所有权力中处于中心地位。和其它五类公共管理权力相比,政府由始至终扮演着特殊角色。就我国高等教育领域公共管理权力主体所表现出的六大类别而言,可以将我国公共管理的权力主体结构最终表述为:中国共产党处于领导地位,政府是公共管理的核心主体,各种非政府公共部门,自治组织和社会团体在公共管理中发挥的各项作用是政府权力的延伸和补充。虽然政党权力和政府权力是两种不同性质的权力,但是政党权力往往通过政府权力来体现。在各个管理权力结构边界中,政府和执政党的相互关系是特殊的,这种特殊性主要表现在以下两个方面。一方面,执政党必须能够领导和控制政府,使政府能够按照执政党的路线方针进行管理;另一方面,执政党必须使政府能够有效发挥作用。[4]我国政府本质上是执政党的政府,即政府由执政党来组织,它贯彻的是执政党的意图,政府管理的政策目标按执政党的意图制定,政府按照执政党的要求来对高等教育进行管理。因此,政府作用发挥的好坏必然直接影响到执政党的执政效果。在公共管理权力结构中,政府的权力是主要的。其他的权力组织在政府的宏观政策指导下发挥着各自的作用。一个总的趋势是政府外的其他权力组织正在发挥越来越重要的作用,这对于大学的发展是有利的。高等学校是一个学术组织,多种权力结构共同发挥作用无疑可以更好地促进大学的发展。
二、政府公共管理权力边界:模糊与困境政府权力在我国建设世界高水平研究型大学的过程中,一直居于主导地位。长期以来,政府的高度集权使得其他权力组织很少能够对高等教育发挥影响,各个权力组织之间的权力边界也是模糊的,作用并不明显,导致了在管理主体之间的分权困境。从78南京航空航天大学学报(社会科学版)第10卷国际视角来看,政府在计划和协调高等教育系统方面都发挥着一定的作用。政府的作用可以在所谓“起促进作用的国家”和“起干预作用的国家”之间进行选择。“起促进作用的国家”指一个政府赞同高等教育为那些具有正式资格进入高等教育的人提供一个机会,并不实际指挥高等学校的核心事务,如参与的模式、内部的管理、学术计划的开发和权力等方面的政策。“起干预作用的国家”指一个政府积极地卷入试图影响诸如学生产品的性质、学校内部事务、大学与环境之间的关系等方面的工作。[5]显然,我国政府是属于起干预作用的政府。
1.大学自主办学权力缺失从1998年《高等教育法》关于政府对高等教育管理方式的规定中我们看到,国家对高等教育的干预权力主要表现为国家对高等教育的投资权、规划权、监管权、中央政府与地方政府对高等教育的管辖权划分、意识形态的影响权、校长任命权、学术评定的影响权等。高校的办学自主权具体表现为招生权、自治权、内部机构设置权、教师招聘权、对外交流合作权、制定内部规章权、专业与课程的设置权、教学实施权等。但是,这些大学的办学自主权并没有得到落实。在《高等教育法》的条文中,关于高等学校的权利范围很明确,但政府的权力更多地表现为对“高校办学自主权”的干预,高校的法人地位难以在这种干预中保持相对的独立,大学自主办学的权力仍然不够。
2.非正式政府组织的权力边界模糊各种非正式政府组织在大学发展中扮演着很重要的角色,这些新兴组织逐渐成为新的公共权力载体,并可能对政府的公共权力和大学的发展产生隐性制约,形成了三方博弈的态势。但是在这种多方博弈过程中,各个管理主体的权力定位并不明确。而明确的组织功能和权力定位对于促进大学的发展是有裨益的。例如美国最早的非正式组织团体是教师工会,它的权力边界就是维护教师权益,教师个体处于弱势地位,自身合法权益在与学校谈判中往往得不到保障,因此,教师工会对于保障美国大学教师的权利起到了很好的作用。而在我国,各个非政府组织在高等教育管理过程中为了自身的利益而争抢权力,导致对大学的管理政出多门,影响了大学的发展。
3.大学内部学术权力与行政权力失衡学术权力和行政权力是大学内部的两种基本权力形式。所谓学术权力,是指学术团体、学术人员影响和支配大学学术事务的权力。正如伯顿·克拉克指出的:“专业和学者的专门知识是一种至关重要的独特的权力形式,它授予某些人以某种方式支配他人的权力”。[6]大学的学术权力的主体是由高等教育系统中各权力层次组合而成的,它们都对大学的学术事务、学术活动及学术关系产生某种方式的影响或进行某种程度的支配,它来自于直接从事教研活动的学者、教授或基层学术组织对学术事务等客体支配的力量。而大学的行政权力是指大学的各个行政部门、行政人员在遵守国家法律、法规的前提下,对大学事务进行管理的权力。
由于我国政府是公立大学的投资主体,政府既是大学的举办者,又是大学的管理者,使得大学的行政权力成为了政府权力的延伸。大学内部管理一直以来实行上令下行的行政命令模式,主要特征是重行政权力,轻学术权力。学术权力不受重视,明显弱于行政权力,在对大学的管理过程中,忽视学术权力的重要性,甚至以行政权力代替学术权力,直接抑制了学术人员对未知领域的创造性,导致两种权力失衡,影响大学自身发展。
三、大学自治与政府控制的权力博弈:以学术为导向历史表明,大学自治与政府控制是一个永恒的主题。两者博弈的过程充分体现了政府与大学二者都期望获得更大的权力。高水平研究型大学的发展需要一个适合其发展的权力结构,而这种权力结构的形成应以学术为导向。
1.高水平研究型大学应具有相对独立的权力高水平研究型大学的主要特征是“以创新性的知识传播、生产和应用为中心”。这个特征从根本上决定了高水平研究型大学应该是相对独立自由的研究场所。纵观世界一流大学的发展,从中世纪巴黎大学模式到英国红衣主教约翰·亨利·纽曼倡导的“大学是传授知识的场所”的理念,从德国教育大臣威廉·洪堡的“大学也是研究高深学问的机构”的理念到柏林大学以“学术自由、教学自由、学习自由”为模式的创立,从美国教育学家查尔斯·埃里奥特提出的“大学是世界上最容不得独裁者的地方”到哈佛大学延续至今的学术自由传统,高水平研究型大学在历史发展过程承担着育人、教学、科研、服务等职能的同时,并始终以“学术自由”、“大学自治”、“教授治校”这三大潜在规律贯穿着它的成长轨迹。首先,“学术自由”的基础使师生在追求真理的过程中形成了学术共同体,这种学术共同体保障了研究型大学是以探求高深知识为己任的自我定位。其次,“大学自治”是指大学作为一个独立的法人团体,能够自主地处理学校的内部事务、较少的受到外界的干扰,为社会提供高质量的教育服务,这是促使高水平研究型大学保持学术独立的前提条件。“教授治校”是指教授在学术管理范围内享有治校的权力。大学是一个比较特殊的学术和文化组织,教授作为大学发展的核心要素,应在学科建设、学术性事务的参与等方面享有学术权力最大化。换句话说,教授治校的根据就在于教授在学术上的优越性,而不在他们的行政能力。因此,全球最杰出大学都有这样一些特征:给予学者们开展其研究的很大权利,学术自由的氛围,一定程度的院校自治权。[7]中国大学要跻身世界一流大学的行列,就必须维护大学的相对独立性,让大学拥有相对独立的自我管理的权力。
2.政府公共管理权力的相对有限性长期以来,大学被看作一个政府权力的延伸机构,大学内部真正起主导作用的是行政权力和行政逻辑,而不是学术权力和学术的逻辑。大学是面向政府办学而不是面向社会自主办学。因此,才出现政府公共管理权力对大学的发展一揽统包的情形。事实上,政府公共管理的权力是有限的,对大学的干预和控制都应该处在有限的范围之内。高校系统已成为整个社会大系统中的一个子系统,越来越直接依赖于政府在各种社会子系统之间的权力协调,以保证教育资源供应的正常化和丰富性。有学者指出,政府对大学应该只拥有以下权力:对大学的规划、拨款、评估、监督、审批新建高校和考核校内领导。除此之外,大学内部的事务,包括制定招生计划、校内专业设置、精品课程打造、广泛社会宣传、培养人才定位等都是大学结合自身现状为更好迎合社会发展需要而做出的具体工作。其实,早在1993年《中国教育改革和发展纲要》就具体指出,大学要真正成为面向社会、自主办学的法人团体,至少应该拥有7项办学自主权:①自主设置专业权;②自主决定招生办法,单独命题、单独考试、单独录取学生的权力;③依据干部标准,自主选聘校院级领导,自主选拔系处级干部;④自主评审教师职务,自主聘任或解聘各职级的教师和其他员工,自主决定工资分配办法和奖罚办法;⑤自主安排自筹资金的用途;⑥自主调整院系及行政机构;⑦自主派出或接收留学人员。[8]但是这些权力并没有得到很好的落实。从历史的发展逻辑来看,这些权力本身就是属于大学的,是大学发展的基础。由于在大学和政府的权力博弈中,政府以其特有的权力和资源对大学实施控制,并剥夺了大学的权力。从这个意义上来说,“政府下放大学自主权”这种说法是不准确的,严格来说,是大学自主权的回归,这是高水平研究型大学发展的基础。同时,大学作为一个学术和文化组织,其发展受多种权力的影响和制约,非政府权力组织在其发展过程中同样发挥重要的作用,这已经被许多国家的实践所证实。政府权力并不是无限的,合理地确定各个权力组织的权力边界对于促进高水平研究型大学的发展是有利的。
3.形成以学术为导向的权力结构在大学与政府之间权力相互博弈的过程中,权力是会发生转移的。而权力转移本身具有双向性,即一方的权力让渡,相对应于另一方面的权力接受,权力让渡和接受的内推力在于隐藏于权力背后的利益关系。如果政府和大学分别为二个不同治理主体的平等竞争关系,在相互拥有权力和下放权力的过程中会形成一种相互依赖关系,在不断的合作、协调、公平的过程里,最终形成一种相对稳定的利益格局,在博弈理论里,这样的结果叫做实现了合作博弈均衡。[9]因此,在政府通过统治大学到治理大学这个过程里,政府即便要控制大学,也要尽可能遵循高水平研究型大学发展最根本的准则,即“以学术为导向”,在此基础上,将“行政权力”通过为“学术服务”的定位来实现对大学的“柔性控制”,而不是强制性的控制和干涉的“管理主义”。正如菲利普·G·阿特巴赫指出的,高等教育“管理主义”的加强,即行政人员的气压和管理人员权力的明显加强,削弱了高等学校的控制和管理中学术人员的权力。学术自由与自治是相互联系的,管理上的这一趋势削弱了学术人员的自治和权力。这种趋势威胁到教授决定的学科发展方向、开发课程的权力以及最大程度地全面控制课堂和研究课题计划的遴选与实施的权力等。权力由学术人员向专业管理人员和外部管理结构的转移将极大地影响学术职业的传统作用,随之也影响到学术自由,这一点似乎是确定无疑的。[10]
因此,政府与大学二者权力之间,政府始终要以保护大学发展这一立场出发,维护大学内部的学术氛围,以此为最基本的权力边界,不能对大学学术事80南京航空航天大学学报(社会科学版)第10卷务进行干预,这样才能保证和促进高水平研究型大学的快速发展。
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