下面是范文网小编整理的广州城中村改造3篇(广州市推进城中村整治改造)，供大家赏析。
广州城中村改造1
6月13日,县长牛春堡，县委常委、副县长方业生在县政府办、财政、发改、国土、住建、公安等部门和孙口乡、城关镇主要负责同志陪同下，先后到孙口乡高庄村、曹岭村，城关镇台前村、姜楼村、李皮匠村城中村改造现场调研城中村改造工作。每到一处，牛春堡都仔细查看工程建设进展情况，详细了解目前工程开发建设存在的困难和问题，并就城中村改造工作提出了指导性意见。
牛春堡指出，城中村改造是推进城镇化进程的重要环节，是提高县城整体对外形象、改善城乡居民生产生活条件的有力抓手，各级各有关部门一定要站在关注民生、改善民生的高度，切实把这项惠及群众的好事办好、实事办实。牛春堡要求：一要科学调度，加快项目建设。要结合城中村改造村的实际情况，制定科学合理的工作方案，按照既定时间节点，有步骤、分层次，积极稳妥地推进城中村改造工作，力争项目工程早开工、早建成、早见效。二要科学规划，搞好配套建设。要充分利用和挖掘现有资源，坚持高标准、高起点规划，强化精品意识，确保工程质量，打造改造开发亮点。同时，要统筹考虑改造工程的绿化、亮化等配套设施建设，做到城中村改造与配套设施同步建设。三要以人为本，保障群众利益。城中村改造工作要坚持以人为本，坚持公益性的原则，从大局、从群众的意愿着想，以群众利益为重，切实维护好群众利益，坚决杜绝和避免与民争利的现象发生。四要强化宣传，营造良好氛围。要深入细致地做好宣传教育工作，多渠道、全方位地向广大群众宣传拆迁改造的意义和政策，切实做细、做透、做实群众思想工作，争得群众理解和支持，努力将城中村改造变成群众的自觉行动。五要密切协作，优化建设环境。孙口乡、城关镇和县发改、住建、国土、财政、公安等部门要各司其职，各负其责，加快办理项目建设相关手续，全力为城中村改造工作搞好服务，积极为项目建设创造良好的施工环境。（县政府办公室信息科）
河南省濮阳市人民政府关于印发《濮阳市城中村改造建设实施细则》的通知
华龙区人民政府，高新区管委会，市人民政府有关部门：
《濮阳市城中村改造建设实施细则》已经市人民政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
二○○八年八月二十一日 濮阳市城中村改造建设实施细则
第一章 总 则
第一条 为加强濮阳市城中村的规划建设与管理，合理利用城市用地，促进经济社会全面协调可持续发展，贯彻落实科学发展观，实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标，制定本细则。
第二条 城中村改造建设范围濮阳市城中村改造建设的范围是城市规划区内规划建设用地范围内的各行政村或享有对集体资产处置权的自然村。城中村改造建设的重点是被已建成区包围和将要被新建成区包围的行政村或享有对集体资产处置权的自然村。范围确定在盘锦路以西、汤台铁路以北、濮上路两侧、绿城路两侧的城中村。该范围以外的城市规划区内城中村，条件成熟一个改造一个。
第三条 坚持政府引导、统一规划、市场运作的原则，积极吸引社会资金参与城中村改造建设。
第四条 通过改造建设，逐步完成村民变为市民，集体土地变为国有土地，行政村变为社区，村民待遇变为市民待遇的四个转变。
第二章 规划建设管理
第五条 城中村改造的各项建设活动，实行统一的监督管理，严格按照法定的建设审批程序实施建设。
第六条 城中村的改造建设，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，因地制宜、节约用地，合理进行建设，实现经济效益、社会效益、环境效益的协调统一和可持续发展。
第七条 城中村改造建设确定的建设用地规模、基础设施、公共服务设施用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。
第八条 城中村改造建设项目核准。城中村改造建设总体规划批复后，建设单位应编制项目申请报告报市发改部门核准，同时附用地预审意见。
第九条 以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送市发改部门核准前，应当向市规划主管部门申请核发选址意见书。
前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。
第十条 以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经市发改部门核准后，建设单位应当向市规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由市规划主管部门依据城中村总体规划、控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。
建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。
第十一条 以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，市规划主管部门应当依据城中村总体规划、控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向市规划主管部门申请领取建设用地规划许可证。
市规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。
第十二条 进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向市规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条
件的，由市规划主管部门核发建设工程规划许可证。
市规划主管部门应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
第十三条 涉及修改控制性详细规划和经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图，按照《城乡规划法》有关规定执行。
第三章 土地管理
第十四条 城中村改造必须使用国有土地。城中村土地未转为国有土地的，不得转让、出租、抵押；未经批准私自进行开发改造的，按违法用地查处。
第十五条 在城市建成区内，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地可依法转为国有。村(组)使用的土地，经村民(股东)大会或代表大会同意，按土地利用现状依照法定程序转为国有后，依法确认国有土地划拨使用权，办理国有土地使用证。
第十六条 在城市建成区外，城中村改造项目按照土地利用总体规划，依法办理农用地转用和征收审批手续后，将集体所有的土地依法转为国有。
第十七条 新建安置村民的住宅、村集体办公用房、集体福利设施、集体公益设施房、公共绿地及配套的市政公用设施用地，可按划拨方式供地。
第十八条 用于工副业生产或建设商业市场的生活保障用地，可按留地安置方式供地，也可与用于补偿城中村改造投入的房地产开发建设用地一起按招标、拍卖、挂牌方式出让。
第十九条 用于补偿城中村改造投入的房地产开发建设用地，按照有关规定采取招标、拍卖、挂牌方式出让。
第二十条 规定安置开发比以外的土地，纳入市人民政府统一收购储备。
濮阳市人民政府关于印发濮阳市城中村建设改造管理办法的通知
（濮政〔2007〕63号）
华龙区人民政府，高新区管委会，市人民政府各部门：
《濮阳市城中村建设改造管理办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
二○○七年九月十一日
濮阳市城中村建设改造管理办法
第一条 为加强濮阳市城中村的规划建设与管理，保障合理利用城市用地，完善城中村的各项基础设施，把我市城中村改造建设成为城市新型社区，根据《城市规划法》、《土地管理法》等国家、省有关法律、法规的规定，制定本办法。
第二条 城中村建设改造的范围和重点濮阳市城中村建设改造的范围是城市规划区内规划建设用地范围内的各行政村或享有对集体资产处置权的自然村。城中村建设改造的重点是被已建成区包围和将要被新建成区包围的行政村或享有对集体资产处置权的自然村。
第三条 建设改造的标准和目标建设改造的标准：通过城中村的建设改造，使其各项建设有利于保障城市总体规划的顺利实施，将这些村庄改建成为基础设施配套完善、功能齐全、环境优美、物业管理匹配的城市新型社区。工副业用地的安排应符合城市总体规划用地布局，住宅应建设为多层和高层住宅，各项建设应满足城市景观规划要求，成为城市建设新的亮点。建设改造的目标：通过城中村的建设改造，改善城中村居民的生产生活条件，使集体经济组织和村民从形式到内容完全融入城市化管理范畴。城中村集体以经营性不动产为主要载体转制成立股份制公司，村民成为股民，取得长期生产生活与经营发展条件。逐步完成村民变为市民、集体土地变为国有土地、行政村变为社区的三个转变。通过城中村的建设改造，改善城市环境和居民生活环境，利用社会资金完善城市基础设施，增强城市功能，促进社会治安的好转，减轻劳动就业压力，推动经济发展。
第四条 城中村建设改造的基本方针坚持政府主导，市场运作，群众自愿，区级负责，统一规划，因地制宜，一村一案，有序实施。
第五条 城中村建设改造的基本原则
（一）城中村的建设改造，应充分考虑城中村居民的利益，立足于改善其生活环境，保障其经济来源，充分关注中低收入人群，维护社会稳定和公共安全。
（二）城中村规划编制应遵循节约用地的原则。城中村居民住宅区一律按城市居住区的标准进行规划设计，不得采用单门独户的住宅建设模式；其它各项建设用地也必须按城市建设用地标准进行控制。
（三）城中村建设改造规划编制应服从城市总体规划用地布局，其居住、商服、工副业用地的安排应符合城市总体规划和地段控制性详细规划要求，避免各项用地混杂现象。工业项目必须安排在工业区内，城市中心区的城中村村办企业用地可由政府出面协调进行土地置换。
（四）城中村建设改造要贯彻高起点规划、高标准建设的原则，在保障土地合理利用的同时，注重城市景观环境的创造，实现经济效益、社会效益、环境效益的协调统一和可持续发展。
（五）城中村建设改造要坚持阳光作业，提高拆迁、安置、补偿等工作的透明度，实行政务公开，接受城中村居民和社会各界的监督。
第六条 城中村建设改造工作的组织机构为加强对城中村建设改造工作的组织领导，市政府成立城中村建设改造领导小组，下设办公室，统一领导、组织、协调城中村建设改造工作。华龙区、高新区在市政府的统一领导下，成立城中村建设改造领导小组，下设办公室，具体负责本区范围内城中村建设改造的组织实施工作。市建设、国土资源、财政、发改、监察、审计、人防、公安、消防、电力、通讯等有关部门应在各自的职责范围内，做好城中村建设改造的管理和服务工作，按法定程序办理城中村建设改造的各种手续。
第七条 城中村建设改造工作实行市、区两级管理，各自的主要职责是：市政府城中村建设改造领导小组及其办公室（以下简称“市改造办”）的主要职责：①出台政策。负责拟定和出台我市城中村改造的有关政策。②规划控制。负责审定各城中村建设改造的具体方案、提出规划条件和技术要求。③组织审批。审批各区上报的城中村建设改造方案。④监督管理。监督管理城中村改造建设资金征收与使用，监督管理各区及改造村的安置住宅与公共用房、集体经济用房和开发房的建设实施。⑤协调调控。协调城中村改造过程中与相关部门的关系，调控城中村改造中跨村、跨区规划用地调整及资金调控等问题。区级政府城中村建设改造领导小组及其办公室（以下简称“区改造办”）的主要职责：①筛选改造村。负责对本区城中村进行调查摸底，筛选改造试点村和实施改造村。②拟定方案。按照一村一案的原则，依照总体规划拟定改造试点村、实施改造村的改造方案。③组织申报。将城中村建设改造方案上报市城中村改造领导小组及其办公室审批。④组织实施。按照批准的建设改造实施方案，组织拆迁、安置、建设等实施过程中的具体工作。⑤群众工作。负责协调村委会、居委会、街道办事处及被改造村的群众工作。⑥资金监管。监督管理本区城中村的建设改造资金，负责各方资金分配与平衡。
第八条 城中村建设改造规划编制及审批程序
（一）区改造办按照村庄现状情况提出建设改造申请报市改造办审批，申请书应包括以下内容：
1．村庄建成区1/1000 现状图；
2．村集体用地1/2000-1/5000 现状图；
3．村庄所属户籍管理部门的户籍证明材料，包括总人口、分年龄段（5 年）人口数、男女比例；
4．村集体现有经济实体基本情况说明；
5．村集体经济发展设想，包括村集体经济管理模式，股份制企业成立方案；
6．村庄总体规划设想，包括各类建设用地布局、面积、住宅及其它各类建筑面积等。
（二）市改造办根据城-市总体规划和区改造办的申请核发规划设计条件，其内容包括：
1．城中村规划用地范围-安置村民的住宅用地范围、各项基础设施用地范围、生活保障用地范围（含村办企业、商业市场等）、补偿建设投入的开发用地范围；
2．各项技术经济指标-建筑密度、容积率、绿地率、建筑高度、退线要求等；
3．对村集体经济发展方案的审定。
（三）区改造办根据市改造办的规划设计条件，委托有相应资质的规划设计部门编制村庄总体规划。
（四）区改造办将编制的规划方案成果报市改造办审批。由市改造办组织有关部门和专家进行评审，并将评审结果上报濮阳市规划建设联席会议研究，经批准后方可组织实施。
第九条 城中村规划方案应当包括以下内容：
（一）确定规划范围内不同性质用地的界线。
（二）建设条件分析及综合技术经济论证。
（三）确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离要求。
（四）建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，布置总平面图（工副业用地部分可从略）。
（五）对住宅、学校、敬托院和托幼等建筑进行日照分析。
（六）根据交通影响分析，提出交通组织方案和设计。并应规定城中村内部道路的红线、断面、控制点座标及标高。
（七）市政工程管线规划设计和管线综合。
（八）竖向规划设计。
（九）估算工程、拆迁量和总造价，分析投资效益。
第十条 城中村规划编制成果应当包括规划说明书、基础资料和研究报告、图纸及电子文件。
第十一条 城中村现有集体土地的使用
为了促进我市城中村建设改造工作，凡按照本办法进行规划编制和建设改造的城中村可享受一定的优惠政策。城中村现有土地原则按四种类型进行使用：
（一）新建安置村民的住宅、村集体办公用房、集体福利设施、集体公益设施、公共绿地及配套的市政公用设施用地，该类用地按划拨土地使用权方式供地。
（二）用于工副业生产或建设商业市场的生活保障用地，具体面积根据村庄用地情况确定，原则上按人均40-60平方米进行控制，该类用地按留地安置方式供地。
（三）用于补偿城中村建设改造投入的房地产开发建设用地，具体比例根据实际情况暂按一村一案原则确定。该类用地按招拍挂的方式对社会公开供地（对于需落实的本条一、二项建设改造内容，在土地出让条件中予以明确）。
（四）在保证上述三项类型用地的前提下，规定安置开发比以外的土地，纳入市人民政
府统一收购储备。市国土部门应按有关政策规定办理各类相关手续，村集体及个人除应得的补偿金外不得对土地的征用附加任何条件。本条前三款用地均纳入本市土地供应计划。以出让方式供应的土地出让金，应全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出通过地方基金预算予以安排，实行“收支两条线”管理。
第十二条 优惠政策
城中村的建设改造及相关开发建设同时享受下列优惠政策：除国家、省明文规定不得减免的收费项目外，涉及村民住宅、生活保障用房（工副业、商业市场）建设项目的行政事业性收费，由财政全供单位执收的予以免收（其中城市基础设施配套费实行“收支两条线”管理，先征后返，专项使用；共享收费项目，只征收上级分成部分），其余行政事业性收费及各类经营服务性收费减半收取。
第十三条 城中村规划的实施
城中村规划经批准后，其建设除享受本办法第十二条规定的优惠政策外，所有建设项目必须按正常程序进行报建，并按规定接受有关部门的监督检查，竣工验收合格后方可办理房产登记手续。各相关部门对涉及城中村建设改造的建设项目应优先办理，减少中间环节，提高办事效率。
第十四条 市政府鼓励并支持已按原批准的村庄规划实施建设的村庄（以单门独户住宅为主）进行以多层和高层住宅为主的建设改造，进行建设改造的村庄享受本办法规定的优惠政策。
第十五条 市、区两级有关行政主管部门要对经批准的城中村改造项目的开发建设给予支持，涉及社会保障、计划生育政策等问题，按照国家有关法律法规执行，依法进行监管。
第十六条 本办法自公布之日起执行。以前本市有关城市规划区内村庄规划建设的规定，凡与本办法相抵触的，按本办法执行。
发布部门： 发布日期：2007年09月11日 实施日期：2007年09月11日(地方法规)
广州城中村改造2
新政策下广州城中村改造策略探讨 ——以海珠区土华村更新改造规划为例
摘要：快速城市化过后，城中村问题变得越来越突出，尤其是随着三旧改造政策出台，城中村改造已经走向了改造的成熟时期。在规划实践中，如何应对新政策要求，本文试在土地优化、拆迁补偿安置、自然环境保护、历史文化延续等方面上进行改造策略探讨。
关键词：城中村 三旧政策
改造策略
广州市，国家中心城市之一，多年来经济持续增长，GDP增速在11%以上，2009年，广州市实现地区生产总值（GDP）亿元，比上年增长%。1相对经济增长，广州市的土地资源消耗非常惊人，到2009年全市（老八区）城乡建设用地约1250平方公里2，占合理开发规模的75%，未来可发展的用地相对较少，必然要求广州走内涵挖潜的模式，节约集约用地道路3。
1广州的城中村政策新机遇
近年来，城中村的改造，成为了广州市政府工作的重点之一。自2001年开始，着手对城中村进行改制和改造，遵循“先行试点，积极稳妥，逐步升温，不出乱子”的原则，进行改造。2002年出台《中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅关于“城中村”改制工作的若干意见》，明确了城中村改制过程中：身份转变、产权处理、市民待遇（社保）、公共事务管理等实施办法。但从“身份改变”到“待遇改变”，还需要一段时间，市政府组织编制了《广州市城中村改制过渡期规划指引》，通过研究城中村改造制度和技术标准，提供技术指导。2007年启动康乐村、杨箕村，猎德村、2008年启动潭村、冼村的城中村改造。在具体实施层面上采取了“分批分期，因地制宜；一村一策，逐步改造；因时制宜，滚动改造”的工作思路和方法。
2008年3月7日，温总理参与第十一届全国人大第一次会议广东代表团审议政府工作报告时提出，“希望广东在这一方面做出新的成绩，积累新的经验，真正使广东不仅经济发达，而且生态优美，成为节约集约利用土地的示范省。”随即，广东省启动建设节约集约用地示范省，省部合作共同推进。并提出“制定扶持政策，积极推进旧城镇、旧厂房、旧村庄改造
2009年8月25日，广东省政府提出《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》明确了三旧改造的总体要求和基本原则，确定三旧改造范围，和对三旧改造方式和用地处理提出了指导意见。在补办征地手续、补办农用地转用手续、补办供地手续、土地出让收益、农村集体建设用地改变为国有土地，以及边角地、插花地、夹心地的处理等六个方面实现了“突破”。广州市人民政府为落实推进“三旧”改造工作，提出市推进的具体实施意见，明确村改造模式的分类及相应政策，在土地、财政、拆迁补偿安置办法、保障措施等提出了具体的实施意见。
广州市的三旧改造工作开始迎来了新的政策契机，在这个背景下，开展基于新的三旧政策 12 《2009年广州市国民经济和社会发展统计公报》
根据广州最新二调土地数据推算，不含水库和水工类建设用地、平整地、闲置地等，市区建设用地面积约1250平方公里。3 《广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案》 研究和规划实践，能够为下步的三旧改造工作提供新的规划思路。
2新政策下的新策略
广州市城中村新政策是在《中共广州市委办公厅 广州市人民政府办公厅关于“城中村”改制工作的若干意见》(穗办?2002?17号)和《中共广州市委办公厅 广州市人民政府办公厅关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》(穗办?2008?10号)的意见上进一步深化。其总体目标是遵循“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的原则，在不突破土地利用总体规划确定的耕地保有量、基本农田面积和建设用地总规模的前提下，积极稳妥推进“三旧’，改造工作。将“三旧”改造与农村土地整治有机的结合，统筹规划、全面推进土地综合整治。以推进“三旧”改造工作为载体，促进存量建设用地“二次开发”，统筹城乡发展，优化人居环境，改善城乡面貌，努力建设生产发展、生活富裕、生态良好、文化繁荣、社会和谐、人民群众充满幸福感的新广东。
基于土地优化的改造前提
土地的整治和利用是城中村改造的落脚点4。城中村改造的难点就在于改造资金的缺乏和改造实施村民的反对。实现城中村改造的最重要突破点就在于土地的整治优化。挖掘出土地价值，通过项目运作和开发，能够通过资金的运作实现财务平衡。同时村民反对的根源就在于对土地的剥夺，如果能找寻到未来的发展收益，虽然土地的利用方式发生转变了。但其收益仍然能够得到保障。
实际上，在分析新政策对于如何促使实现经济效益与环境形象的统一，就在于促使土地价值和土地使用方式从分离走向融合。主要通过适当放宽土地政策，真正做到土地的二元归一。原2002年“城中村”改制中提出户口的“农转非”，也提出剩余集体土地按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，一次性转化为国有土地，在实际调研中，发现这种改变只是身份发生了变化，而土地并没有得到明确的调整。释放土地价值，突破土地政策的困境成为了新政策的重要的突破点。除了在农村集体建设用地改变为国有土地提供了政策保障，同时在补办征地手续、补办农用地转用手续、补办供地手续、三类地处理、土地出来收益支持等几个方面实现了政策保障。
实现从物质环境的改造到综合改造
相对原拆迁安置补偿，新政策主要在以下几个：第一，明确拆迁补偿安置的标准,具体体现在确定基准建筑面积和改造复建成本5，在全市范围内规范了城中村改造标准指引，建立了一个可以比较的标准。并同时考虑一村一策，政策具有一定相对灵活性。如考虑现状的有证建筑部分较大，在确定基准建筑面积相对而言拆迁的难以实施下去，补充了“拆一补一”原则进行安置。第二，制定了相关标准改造带来的高容积率、高密度、大建设规模的压力。由于基于资金平衡的改造方式的进行，相应的安置还建成本必然需要相应的建设量来平衡。为减缓这种压力，政策要求每户建筑面积原则上不大于170平方米的标准进行设计和建设，同时鼓励村民按照2：1置换住宅建筑面积为物业建筑。来建设住宅量，增加相应的相应的公共服务设施配套。
构建融合地方特色、历史文化、生态环境于一体的整体空间框架
自然村落大部分建在地势较高、与农田交界的地方，一方面便于看管天地、另一方面可利用难以耕作的山地，达到节省土地的目的（梁傅，1935）。传统村落的形成是与自然环境相适应，根据了地形、气候等自然条件进行用地选择建设而成。
李俊夫 城中村的改造 北京：科学出版社，2004 《关于发布城中村改造复建成本标准指引的函》穗旧改函[2010]9号 村落风俗和历史文化往往产生于村落的独特自然环境和村落的建筑风貌中。对于新的改造规划来说，对于物质环境的改造的意义远不在建筑的更新和改造，更需要重视传统文化的传承。新政策明确要求保护旧村历史内家族祠堂、名人故居等历史建筑、具有岭南风格的特色建筑及古树名木等，制定相应的措施以有利于村文化延续，烘托具有岭南文化特色的历史和风俗。6
财务运作，形成行之有效的可操作的规划文件。
与珠海、深圳等地开发推进城中村改造实施，关键在于如何形成可实施的规划文件，能够在政府不投入、不进行土地拍卖情况下保证改造实施。
改造资金保障。城中村改造的成本核算、资金来源、资金的投入保障等等。
3土华村改造案例介绍 土华村现状特征
土华村位于广州南中轴线地区，果树保护区内，现隶属海珠区华洲街道，北临龙潭村，南靠小洲村（属于历史保护区）。西侧为沥滘村，东与生物岛隔水相望。规划研究范围总面积为公顷，即现状村域范围；改造范围为村现状建设用地范围，总面积公顷。
土华村村域整体格局由石榴岗涌和土华涌两条河涌穿越，形成双涌汇珠江，将土华村分为南部旧村域、中部半岛新村及北部工业仓储区。规划区的果林翠绿飘香，盛产闻名遐迩的石硖龙眼、鸡心甜黄皮、红肉甜杨桃及有岭南果王之称的木瓜等名优水果。在旧村区内分布有多颗古树。
土华村现状建筑主要为村居住建筑与工业厂房，建筑质量普通较差，整体建筑布局呈现北工南居的功能形态，部分工业建筑与居住建筑相互交叉。
规划目标与策略
从广州市层面上，《2008－2020年珠三角改革发展规划纲要》明确了广州市国家中心城市的地位，在更高层面上确定了广州市的战略地位。在《广州城市总体发展战略（2010－2020）》中提出构建宜居宜业、活力魅力的云山珠水名城。从市层面上明确了未来广州市宜居宜业型城市远景和目标，在空间结构中在原八字方针上新增了中调的战略构想。目的就是调高、调优、调强，在空间上旧村的改造是对应中调的相关概念，就是激化中心城区的活力，提升功能的能级。
从次区域的发展来看，全村位于南中轴线地段内，未来将成为城市的形象区和魅力区，将能够进一步集聚人气，承接从中心城区疏解外围人口。同时土华村北与员村—琶洲地区、广州大学城、生物岛等城市重点地区相毗邻，依托良好的区位条件和环境条件，为城市重点地区提供居住。
从地处周边环境来看，地处万亩果园这一广州绿肺之中，水网密布，水环绿绕，绿荫，富有岭南水乡景观特色，生态景观价值十分优越，旧村的改造不光是对村内生态环境良性建设，挖掘土地价值，而且适度发展旅游，能够对生态资源适度利用，化单纯的限制为有效利用。
发展目标
通过全面改造，改善村人居环境，提升土地价值，促进村集体经济良性可持续发展，促进 6 广州市“城中村”（旧村）改造规划指引（征求意见稿）村景观环境融入万亩果园，将土华村改造成为广州市具有岭南特色的集生态旅游、文化休闲功能的生态宜居新社区和三旧更新改造示范。
具体目标:土地价值和土地使用方式从分离走向归一，实现经济效益与环境形象的统一。即保障村集体增效和农转居居民的增收；改善居住环境，塑造地区整体城市形象。制度文化与经济发展从对立走向融合，实现城乡二元机制的统一。即推动全面城市化发展,实现城乡一体化，保护村落文化，与城市文化融合。
规划策略 1土地利用策略
我们在调研和访谈中，了解到2002年改制，尚未对土地实施真正的转变，本次规划在充分考虑村尚有历史留用地指标没有得到落实，并考虑到未来的征地的可能性，实现从集体土地向国有用地的转变。同时按照2007年的土地利用总体规划的现状数据对现有的建设用地进行核准，作为现状地类。通过对现状用地的分析评价，可以看出用地布局较为分散，尤其是华南快速路以西部分，从整体生态环境和基础服务设施集中布局的角度考虑，规划对用地进行适当整理，按照建设用地增减挂钩政策进行处理，并确保改造后的实际建设用地不超过现状规模。
2拆迁补偿策略
拆迁的改造的主要原则是：充分保护有历史价值的建筑，考虑经济效益与社会效益、环境效益相结合点、坚持符合法律规定的权限和程度，坚持市场经济公平交易。
在考虑原地回迁、异地回迁、货币补偿等多种情况下，考虑到城中村村民对土地的眷恋和对地缘关系的寄托，采取原地回迁的模式进行。在满足政府的相关要求前提下，按照回迁面积按照于1：1实行“拆一补一”。
3空间策略
空间布局主要从区域的功能影响辐射、减少对万亩果园的生态压力和村民对原住地的风水文化、恋土情节等角度进行考虑。
从区域的功能角度，环城高速以北与广州市南中轴线的行政中心毗邻，可以提供相应的休闲商务等功能服务，可适当提高开发强化，在区域内来平衡南侧建筑量，建设对万亩果园的相对压力。
同时考虑到土华村现状居住主要分布在环城高速为南侧，祖辈祠堂、寺庙等都建在此地，规划对尊重这种群体记忆留存和文化传统，把安置区布局在原居住用地处、而将高速公路北侧规划为融资地块。
最终形成“外密内疏，北高南低”的空间形象和“三心两片绿野绕，三轴三带碧水连”的空间结构意向。三心指的是综合休闲商业服务中心、社区商业服务中心、社区文化休闲中心；两片区是滨水居住小区、生态居住小区；三轴是两条主要发展轴线及未来预留发展轴线；三带：石榴岗河、土华涌、东头涌。
4历史环境保护策略
针对良好的自然资源环境，确定果林—潮道生态系统为基调，适度开发生态旅游项目，形成“林、涌、园、水”的自然景观体系，打造成水乡风情生态湿地园。同时对于区内的自然景观环境注重保护和恢复必要的自然格局，保留了东头岗、西头岗两处自然山头，成为改造后的公共开放空间，恢复被填埋的绕西头岗的水道，依托两岸的建筑风情，打造成为水乡风情的载体。
从原有的“云山高照壁，珠海静归怀“的大区域自然生态观到现有的“城央绿野间、碧水映土华”的整体环境景观。规划充分尊重现有富有岭南风情的历史建筑物,如梁氏大宗祠、北帝庙等文化建筑和建筑肌理格局，并延续小洲历史文化保护区脉络，并依托复原水道，建设特色风情名居区，布置书画艺术体验、形成传统文化游览、特色餐饮、生态旅游服务街。4结束语
随着三旧政策不断完善，城中村改造从摸索开始走向成熟，从注重拆迁开始走向了综合平衡，从注重结果走向了程序完整。对于新政策下的三旧改造规划探索对于政策的实施具有良好的检验作用。
三旧工作真正走向成熟，尚有一段距离。对于目前采取的自主改造，以资金平衡进行开发强度的测算的规划思路在一定程度上实际推高了开发容积率。另外一村一策的开发策略在一定程度上推动了开发的进行，也考虑到具体的开发实际情况，但是在区域开发中，往往最容易开发的或者改造成本代价最小的村最先开发，这种挑肥拣瘦的做法实际上是不利于整体的区域平衡发展的。这些问题，会对下步规模化的三旧改造造成较大的障碍。这也将是未来城中村改造的另外话题。
我们的最终的愿景是通过我们努力，使得城中村改造的手段和技术越来越成熟，最终达到多方共赢的效果，真正实现城市更新改造的目标。
广州城中村改造3
广州城中村改造的思路、模式与对策研究
一、理论分析：城中村
问题的成因与实质
一般认为，高速扩展的城市化是城中村问题出现的大背景和直接原因，除此之外，城中村问题的出现与泛化还与如下一些机制和因素密切相关。
（一）特有的城乡二元管理体制 从深层原因看，城中村的形成主要源于我国特有的城乡二元管理体制。在我国城市化过程中，尽管许多村庄早已进入城区范畴，农用地被征用殆尽，村民收入也主要转向二、三产业，但这部分“农村”仍然保留着“村建制”，实行着村的行政管理，整个村庄以村籍为边界形成了管理上的“独立王国”和经济上的“利益共同体”，并与其强烈而盲目的牟利动机相结合，不断背离着城市化的目标和要求。其中，尤以农村土地集体所有制为核心，是城中村土地利用出现无序化的最大源头。在城市土地国有制的汪洋大海中，一个个散落其中的城中村则单独奉行着土地集体所有制，这一制度限制了来自外部的城市管理部门的干预，为满足经济最大化目标，农民无视ZF新出台的监管政策及管理行动，违章抢建自己的私宅，村集体则强力排斥ZF的征地行动而想方设法在村里擅自进行土地开发，从而造成土地使用极度混乱的状况。
（二）“不彻底”的城市化政策
在城市化初期，为尽力降低城市发展成本，ZF在对农村征地过程中采取了“半城市化”策略：其一，“征地不管人”的城市化政策。在以国家征用方式逐步将农村集体大部分土地转为国有并纳入城市用地的同时，多数村民并无同步转为市民而游离于城市体制之外，村民的教育、社保、医疗、就业等主要交由村集体统一负担，村民的生计仍主要固化在剩余集体土地上。其二，“分次征用”和“征八留二”的征地政策。一方面，ZF对农村土地一般采取“分次征用”方式，同时，为解决征地后农民的经济出路，又采取“征十留一”的政策，希求安抚农民，使之能够分享土地增殖的收益又无需增加ZF短期的财政压力，正是这种看似“合理”的政策加上巨大的市场利益的驱使，激发了农民在剩余土地上进行无序开发的热情。由于征地时序不
一、自留用地分布零乱以及ZF规划滞后及监管措施不到位，大片稠密、杂乱、低矮的“城中村”就不可避免地出现了。
（三）不断膨胀的“地下经济” 所谓地下经济，即指国家工商税务许可之外的灰色经济或黑色经济。由于良好的区位交通条件和邻近大市场的特殊优势，城中村成为各类地下经济繁衍的“沃土”。加之基于土地集体所有制而导致的管理“失灵”，许多在城市管理中被排斥和打击的经济活动纷纷汇聚到城中村当中，以出租屋为“据点”，不断扩大其规模，也成为村民经济收益的一个重要来源。这样，在巨大共同利益的驱动下，“地下经济”为城中村带来了丰厚租金，城中村则为“地下经济”的发展壮大提供了必要保护。因此，在城中村的形成与维系中，“地下经济”也起了十分重要的支撑作用。
（四）规划滞后及对农村违法批地批建的纵容与默许
城中村的形成还与城市规划的局限、失误和滞后密切相关。在城市化过程中，规划部门没有预测到城市扩张的速度和郊区农村出现的各种新情况，因而在城市规划中未能充分考虑城市的长远发展和土地的统一控制；而当混乱情况出现后，又没有及时加以解决和预防新的类似情况的发生。此外，国家也以立法形式赋予了当地ZF监管城中村规划建设的权力，以制约农村的乱建行为。然而，在实践当中，基于现存土地制度的掣肘和对失地农民的普遍同情，ZF在城中村建设过程中大多采取了宽容、迁就、默许的政策与态度，来自ZF部门的管制力
也往往大打折扣。尤其是过去的监管大多以象征性罚款的手段予以简单处理，这反而从客观上鼓励甚至纵容了城中村的违法批建行为，导致村落建设严重背离城市规划标准及大量违章建筑出现。综上分析，城中村问题是我国传统体制性因素和各地政策性因素综合作用的结果，是我国农村城市化进程中出现的一种独特现象。从理论上讲，一国或地区的城市化即包括传统意义上的农村各要素向城市集中的所谓农村城市化，也包括对已纳入城市地区但内在素质不足的区域进行优化改造的所谓“城市城市化”。以问题形式存在的城中村，集中反映了我国城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾，反映了我国城市化进程的不彻底性。因此，城中村的演变与改造，是城市化向纵深发展或向高级阶段推进的结果，是城市由初期的外延式扩张向中后期内涵式发展转变的必然趋势，其实质属于“内涵式城市化”或“城市的城市化”。此外，需要强调指出的是，城中村问题在我国虽具普遍性，但也存在明显的地区性差异，国内少数地区如北京、上海、杭州就没有出现严重的城中村问题。
二、广州城中村改造的案例分析及主要经验
广州是我国经济发达的中心城市，也是城中村问题最突出的代表性城市之一。广州城中村问题具有其独特的地区背景和特点：（1）数量规模大，在广州385平方公里的城市规划发展区范围内，共分布着138条行政村，其规模为一般约为深圳、珠海、福州等大中城市的2—5倍；（2）分布范围广，几乎遍布城市规划区内的每一区、每一角落或各种功能区；（3）建筑密度高，尤其是位于市中心区的40多个城中村，其建筑密度普遍在60％以上，有的甚至达90％，而容积率一般高达以上；（4）违章建筑量大，依城市规划标准，ZF批给农民的自有住宅一般为3层左右，但绝大多数村民都擅自加扩建到了5、6层，甚至10层以上，一户多宅和一宅超面积现象普遍，违法建设和无证物业比重很高；（5）外来人口多，租住在城中村的外来人口一般为本地人口的5—10倍，远高于内陆甚至沿海其它中心城市的水平。这些特点和事实从客观上加大了广州城中村改造的成本和难度。鉴于城中村问题的严重性，从新世纪伊始，广州就开始按城乡一体化的要求有计划地对城中村进行改造，力争将脏乱无序的传统旧村改造为现代化的文明新城区。为此，市ZF在反复调研和充分酝酿的基础上，初步确定了改造的基本思路和分阶段规划，出台了一批指导性法规和文件，完成了原八区城中村的改制工作，启动了具有示范先导意义的旧村改造试点计划。其中，作为重要的一环，七个试点村的改造进展状况及改造中的问题经验尤值得关注和深入考察。
（一）城中村改造的个案简析
由于目前实质推进改造的城中村主要限于几个先行一步的试点村，因此，我们这里的案例分析主要集中在试点村上，同时考虑一些具有典型意义的城中村。根据我们调研和掌握的资料，广州试点村改造的现状总体情况见下表所示。表中显示了一些值得关注的重要信息，如在改造区域上，有的村只改造生活居住区，有的村改造所辖全部区域，有的村则结合市政项目还包括了部分周边城市建设区（如三元里）；在土地资源方面，A类村明显没有B、C类村那么丰裕；少数村符合国家规定的“一户一宅”标准，但少数村所盖私宅明显超出了规定标准，呈现“一户多宅”和一宅超面积“现象；少数村生活居住区与经济发展用地是分离的（如沥滘），多数村是绞合交错在一起的；有的村是计划拆除所有物业，有的村拆除全部住宅，多数村拟实行局部优化，抽疏改造。我们在此拟选择7个试点村和的猎德村进行个案研究，并期望得出一些基本经验。
1、石牌①
石牌村人口多，建设规模大，经济实力强，又位于新城市中心区，属典型的A类城中村。从
初步方案看，石牌采取的是一种以村集体经济为主体的半市场化社区改造模式，这种模式以村里出资为主，ZF从公共设施、基础设施和配套建设上给予适当支持。在具体规划上，逐步拆迁原村生活居住区内的非公寓式住宅，将原村民迁往周边本村新辟建的新村居住，同时，发挥石牌地区强烈的商业氛围，逐步将抽疏后的原村居住区建设为以“IT业 ＋ 日用百货”为主题的商业街区，并增加公共设施和市政基础设施，合理保留少量住宅。迁往花园小区的村民按成本价购买洋房，面积不足部分按“每3平方米住宅换取1平方米商铺”的办法在未来商业街区内补偿解决。初步估算全部改造需资金30亿元以上，但资金压力特别是需村里负担的资金主要在首期，中后期资金可通过“土地”这一活资本运用（即商业区的滚动开发）而以市场化方式解决。这一方案的关键是ZF有关部门批准原村宅基地为城市商住区用地，以盘活土地资本。
2、三元里②
三元里邻近旧城中心区，也属于已无耕地甚至空地的较为成熟的A类城中村。在改造方案中，该村采取以村集体经济为主体的半市场化模式，拟结合三元里商业步行街和历史文物保护基地（抗英纪念碑及广场）建设，以村内及周边地区调剂出来的小块空地为启动，通过小区建设安置从原村居住区内迁出的部分居民（约380户），同时，抽疏原村生活居住区，逐步理顺区内道路网路系统，扩大商业功能，增加公共设施，减少区内建筑密度，最终形成适于居住、观光、旅游、购物的现代化文明新社区。整个改造工程拆除15万平米，新建13万平米，初步预计需村里投入资金约3亿元，其中拆迁村民住宅补偿近2亿元，新建农民新村亿元，商业街建筑安装费亿元。村内的公建配套由ZF给予适当支持。此改造方案的关键是能够调剂出适于安置380户村民的公寓建设用地。
3、棠溪③
棠溪是一个处于城市重点建设区域、仍有少量耕地的典型B类城中村。该村改造方案的要点是：采取以村集体经济为主体的半市场化模式，以配合市政道路建设为契机，逐步拆除村域内（含经济发展用地）部分沿线住宅及建筑质量较差的临建，疏通村内道路，增加绿地，完善公共配套，降低建筑密度，合理布局各功能区。同时，利用村域内若干未建设用地建设居住小区，以安置部分住宅拆除后迁出的村民。最后，对于村内保留的大部分住宅，远期可根据使用状况采用原地回迁的方式逐步进行自我更新。此“抽疏—异地安置”方案计划拆除32万平米，新建43万平米，初步估算需资金亿元，资金除常规筹集渠道外，还可从违法建筑的罚款中获得一部分。
4、槎龙④
槎龙村位于广州市北部的城乡结合部，属尚有少部分耕地和空地的B类城中村。该村改造方案的基本要点是：结合石井河整治和广清路立交建设，利用市政和改造两条途径，逐步拆除旧村内约15万平米的建筑，降低旧村的建筑密度；同时，以旧村毗邻的3块空地（约公顷）为启动，分三期建设农民新村，安置从旧村生活区内迁出的村民，并进一步增加新村的商业功能。通过这样的拆旧建新和公建配套的完善，逐步把槎龙村建设成为具有传统街巷特色的城市型居住区。整个改造工程拆建面积相当，不增加总体建筑量，初步预计三期新村建设需投入资金亿元，若考虑拆迁补偿费用（扣除市政补偿部分），估算改造资金总额约为4亿元左右。
5、沥滘⑤
沥滘村位于广州市海珠区东南部和新城市中轴线南端结点上，也属于典型的B类城中村。该村改造主要结合广州市新城市中轴线和新客运港建设进行，拟新征一块约10公顷土地作为启动地块，率先建成大型公寓式住宅小区—中央居住区，用于安置首期搬迁的村民；之后，采用滚动推进的方式，搬迁—建设—再搬迁—再建设，如此循环向前，在不断将原村居住区拆除并按城市规划标准重建的同时，所有村民分期被迁入到新建公寓小区中。这样，在改造
完成后，整个村庄将形成以“五区两轴”为主体框架、集居住、办公、商业、休闲、娱乐服务等主导功能于一体的新型城市社区。整个改造工程计划耗时16年完工，估计所需投入资金巨大。
6、猎德⑥
猎德村位于珠江新城临江的规划区内，属典型的A类城中村，具有改造的紧迫性。该村未纳入首期试点，但村里已有明确的改造方案和构想。其基本要点是：利用本村空地多地段好的优势，按照完全市场化的房地产开发方式，由村集体及其成立的房地产开发公司，统一负责全村范围内的拆迁、补偿、安置、复建等改造工作。首先，在两条市政规划路建设的启动下，逐步拆除村内共约60万平米物业；然后，以滚动开发方式和约3000元/平米的成本复建130万平米物业面积（容积率符合珠江新城规划），复建总成本共约39亿元；最后，按照1：1补回村民住宅，则剩余70万平米可按均价6000元/平米售出，筹集资金约42亿元，足以支持整个改造工程并略有盈余。该方案的优点是充分运用土地“杠杆”，大大减轻了ZF财政压力，因为若采取由ZF统一赎买而全村异地安置方式，则ZF需净出资28亿元补偿村民。不过，需要指出的是，该方案也有问题：一是村民主导的房地产开发能否达到珠江新城建设的高标准，二是新增70万平米物业，是否会冲击广州业已饱和的房地产市场，三是新增建设量大，ZF能否批准用地指标并给予免收土地出让金、耕地垦复金等优惠政策。
7、茶窖、笔岗⑦
均属典型的C类城中村。其中，茶窖村改造的基本思路是通过旧村用地功能置换带动城中村改造，新村建设规划已编制完成，周转用地也基本落实。笔岗村则正在实践黄埔区提出的改造新思路，即将社区合作经济股份制制改革完善与城中村改造相结合，将原村民宅基地及其房产评估作价入股，增加相应的股份，享有相应的股份分配权，然后，由集体经济组织牵头，利用集体经济实体的权威和土地资源丰富的优势，对城中村重新进行资源整合和统一的规划建设，从而达到城中村改造的目的。
（二）基本经验
通过个案的逐个扫描，结合课题组问卷调查的结果，我们得出如下一些基本经验与结论：
1、滚动式推进是广州这类高密型城中村改造的基本策略。从多数村拟定的改造方案看，利用若干周转地块为杠杆，采用滚动迁建和局部置换的方式逐步抽疏和更新旧村并使之趋向城市规划标准，是目前各试点村改造的一般作法，这一方面是由试点村采取以村民自主改造为主的模式所决定的，另一方面也是缓解资金压力的必然选择。
2、大多数村民倾向于“回迁本村、就地安置”的改造模式。调查问卷的结果验证了这一点，70％村民有强烈的“眷恋故土”意识，始终不愿离开旧村，并要求在改造中保留具有精神象征意义的历史见证物。据我们分析，村民不愿舍弃故土，其原因主要有三：一是经济上划算，ZF以赎买方式补偿不过每平方米2000—3000元，而在自己土地上新建公寓，地价及出让金全免，建筑成本仅1500元/平方米左右，而造好后房屋市价则最少在4000元以上；二是城中村土地多位于黄金地段，回迁旧村，依托所配套的商业设施，可持续地获得土地升值的收益，而ZF赎买的补偿则是一次性买断的；三是可保持邻里感和原有的社会人际网络。
3、尽量结合市政设施项目来启动城中村改造。各村改造方案均体现了这一点，这有利于排除改造初期部分村民的阻力，并获得一部分来自ZF的资金补偿，从而减轻首期资金投入的压力，降低改造成本。例如，猎德的改造方案就强调先启动位于村内的两条市政规划路建设，所获集体土地及物业拆迁补偿约亿元可作为旧村改造的启动资金。
4、大多数村主张采用房地产开发的方式推进改造。虽然ZF不主张开发商介入，但从各村的改造方案看，城中村改造都或多或少地采取房地产开发的方式进行（即以多建物业的市场租售筹集改造资金），要求ZF给予规划指标和城建税费上的优惠，并坚决主张将开发利润留给村里以支持滚动改造。这一点在地段较好、空地较多、土地升值潜力较大的村表现得十分突
出。
5、以提高回迁标准和配套更多的商业设施来补偿个人出租收益的损失。虽然城中村改造的核心目标是住宅类型的置换和居住环境的改善，但为筹集改造资金并实现经济最大化，许多村或要求适当提高回迁标准，或提出在未来新村或抽疏后的旧村土地上增加商业功能，进行更多的商业开发，以弥补改造过程中或改造后村民出租收益的可能损失。如槎龙村改造方案中，无论是新建的农民公寓区还是旧村更新区，都要求规划配套一定数量的商业设施，这充分体现了村民在改造过程中强烈的经济诉求。
6、缺乏复建用地的村可实行“商铺换住宅”的办法平衡村民利益。在复建用地富余的村，城中村改造大都采取“拆一还一”的补偿安置方式，实行半市场化的社区型改造模式。但对于空地紧张或没有周转用地的村，一般则采取“以商铺换住宅”的办法，这样做，一方面可保障降低建筑密度和抽疏旧村的目标，另一方面又可以有效弥补村民的经济损失。如石牌就采取在旧村范围内“以3平米住宅换1平米商铺”的办法平衡利益损失。
7、经济利益的平衡是实施城中村改造的首要前提。从我们问卷调查的结果看，接近70％的村民支持城中村改造，提高村内的环境、卫生、治安和生活质量，但实施改造的首要前提是保障村民的经济利益不受损失或在改造后能得到明确的补偿，此外，当问及“您支持改造的首要条件”时，92％的村民选择“经济收入不能降低”，而其它选项的比例则明显低得多。可见，对经济利益的平衡补偿是顺利推进城中村改造的首要前提。
8、为减轻村集体经济在城中村改造中面临的压力，各试点村都强烈要求ZF提供政策上支持。这些政策诉求总括起来主要包括五大项：（1）提供各项税费优惠政策；（2）尽快转换国有土地物业产权证；（3）允许改变部分土地用途或批准更多的商住用地指标；（4）协助改造规划的设计；（5）对村域内的公共设施、基础设施、配套建设给予适当支持。
9、改造过程中面临的最大困难是合理的拆迁补偿和改造资金的筹集。据问卷调查的结果，对实施城中村改造的最大难点的判断，村民的选择首先是拆迁补偿（%），其后依次是改造资金的来源（%）、就业保障（%）和原有经济收益的保障（42％）。因此，在未来的城中村改造中，无论采取何种模式，ZF必须高度重视处理对村民的拆迁补偿问题。
三、广州城中村改造存在的主要问题及其检讨
（一）现存的主要问题与障碍
1、实施主体缺位
在改制之前，既具行政权威又有经济力量的村委会是实施改造的当然主体。在改制之后，改造就面临着缺乏适宜实施主体的困境：街道作为ZF的派出机构，只能起协调和指导作用，不可能直接承担改造的具体操作；居委会作为城市居民的自治组织，也缺乏承担城中村改造职能的法律依据和现实资源；委托给新组建的公司是各方均可接受的必然选择，但公司是企业法人，在法律上没有承担旧村改造这一类公益性义务，同时受限于原村民股东的利益驱动，在实施改造过程中也容易与公司本身的经济利益绞合在一起，从而使改造计划频频受挫。
2、土地产权不明确
城中村改造是一项涉及土地产权及其流转的巨大动迁工程。要顺利推进改造，首先必须理顺和界定复杂的土地权属关系。例如，土地转国有之后是否需给予农民征地补偿？改造用地从哪里来，如何定性，应属于划拨用地还是有偿受让用地？改造过程中哪些用地需缴纳出让金？城中村土地是否可以流转，如何流转？改造用地在何种情况下可转变性质用途？改造所
需的周转用地如何解决？过去的违法用地如何处理？改造节余土地如何处置？城中村土地能否进入市场？等等，这些问题不明确，村民心中无底，利益保障难期，必然成为城中村改造的“拦路虎”。
3、资金筹措压力大
城中村改造需要巨额的资金投入，其中首批7个试点村完全改造保守估计共需50亿元⑧，如此庞大的改造资金从哪里来？广州市ZF已明确表示不允许开发商介入改造，市财政原则上也不会掏出“真金白银”来补贴，区的财力又十分有限，这样，城中村改造的资金负担就主要落在村集体经济和村民个人身上。然而，面对巨额的改造资金，即使象村财比较宽裕的石牌村也感到力不从心。因此，完全由村里自筹资金非常困难，各试点村都一致强烈要求ZF在资金筹措方面予以支持。
4、优惠政策不到位
为推动城中村改造，由市建委牵头制定的《广州城中村整治建设方案》曾提及给予城中村类似于城市危房改造的优惠政策，省、市有关领导也多次允诺给予城中村改造以必要的优惠政策，处于改造“临界点”的各试点村也强烈要求ZF尽快明确和落实各项优惠政策，并提出了税费减免的详细清单，个别已动工改造的城中村甚至提出了“有政策就有资金”的口号。然而，由于体制等方面的原因，预期中的优惠政策迟迟没有推出，从而制约了城中村改造的进程。
5、村民利益缺保障
城中村改造的目标之一是从根本上改善村民的生活居住环境。然而，环境改观并不能解决村民的“吃饭”和可持续发展问题，村民支持改造的一个基本前提是不能降低其经济利益。然而，在改造过程中，由于各种原因，村民的利益不可避免地受到这样或那样的影响。具体来说，改造中的村民有“五怕”：一怕集体资产被平调、上调或无端流失，二怕拆迁补偿标准太低或不到位，三怕违规无证物业拆除后无补偿或不予复建，四怕改造中个人物业出租收益减少无补偿，五怕优惠政策会取消。由于这些“担忧”在全市的改造计划及相关政策法规中未能得到明确保障，因而造成部分村民在改造问题上持消极、犹豫乃至排斥的态度。使改造工作被动受阻。
【案例】棠溪城中村改造集体经济损失大
白云区棠景街是广州城中村改造的成功典型。在区级ZF的有力支持下，街道办充分发挥ZF的行政权威，运用“城市经营”的理念和资本运作的手段，以土地资本为“杠杆”，成功推进了城中村的初步改造，实现了当地城市环境的“巨变”。据当地ZF测算，为实现环境“变靓”，全社会前后共投入了5亿元，而棠景街地区经济发展所取得的新增效益则大大超过了5亿元⑨。然而，作为改造的主要对象，街道辖内的城中村——棠溪村的总收入则从1998年的亿元逐年下降到2002年的亿元，从而在很大程度上挫伤了村民参与改造的积极性，当然这里面有改造成本和见效周期的因素。
（二）广州城中村改造的博弈分析及其检讨
城中村改造是一个复杂的多方利益博弈的过程。在广州城中村改造中，存在着三个基本的对弈方：村民、ZF、开发商。村民渴望环境的改善，但却担心他们的租金收益得不到保护，还会在迁移安置中进一步损失市中心区域房地产升值的好处，因此他们会以各种理由对其既得利益寸土必争。ZF的目标是改善城市的环境及村民的生活质量，谋求城市的长效利益和可持续发展，因而在推进改造中必须对城中村作出种种让步。然而，对效率低下的城中村而言，ZF让利太大，会造成财政的压力、市场的冲击以及整个资源配置的“不经济”，让利太小又很难推动改造，或强行推进而引起村民反弹，造成社会不稳，ZF在让利“度”的把握上面临多重选择。开发商的要求是获得利润最大化或至少是行业平均收益，然而，此种改造牵涉面广，利益纠纷重重，不确定因素很多，他们担心高昂的交易成本会吞噬开发的正常收益。此外，ZF在改造模式的选择上也充满博弈色彩：以ZF为主体改造因职能错位成本高昂而充满风险，给予优惠政策交由开发商“操刀”，又担心给业已饱和的房地产市场造成冲击。以村为主体实施改造是ZF所希望的理想模式，但村时下偏弱的资金实力和强烈而扭曲的趋利意识，又促使他们对ZF“漫天要价”，令ZF不堪重负⑩。
由此可见，城中村改造是一个充满多重博弈的复杂过程，博弈各方都患得患失，疑虑重重，既想达到预期的良好目标，又不想付出现实的代价。在这里，我们需要检讨的是：
1、城中村改造的最终方案必须是以各方利益的平衡为前提
在城中村改造中，ZF希求获得潜在而巨大的环境价值，提高城市的美誉度和竞争力，但在改造中不愿承担过多责任甚至“一毛不拔”，而幻想将改造的成本全部压给村里，村民无法接受，也无力负担；村民想获得居住环境的改善和经济收益的可持续发展，却不愿忍受短期“阵痛”并付出一定代价，也不现实；开发商的本性是追求利润最大化，也不可能做亏本买卖。因此，城中村改造的最终方案，必然是一个对弈各方“利益平衡、多方共赢”的合约安排。
2、ZF在改造中应承担更多成本并发挥主导作用
城中村改造是一项造福全市的公益性工程。从现阶段的需求格局看，来自城市的改造需求总体上要大于村内部的主动改造的动力；绝大多数村确实无力独立承担现实而庞大的改造成本；此外，从历史的角度看，过去ZF实行的急功近利的不彻底城市化政策也确实对城中村问题的出现负有一定的责任。基于以上三个方面的原因，ZF在改造工程中应承担更多的责任和成本（包括为改造后的村民社保适度“买单”），否则村民的思想工作难以作通，城中村改造也很难推动。
3、必须首先化解广州较为突出的城中村利益导向机制异化问题
当前，广州的城中村普遍存在着“经济秩序越混乱——地下经济越繁荣——村民的租金利益越大——村民抗拒改造的意识越强烈——城中村改造的成本越大”这样一根无形的异化机制的链条。因此，为推动城中村改造的顺利进行，首先必须从各环节、各方面去打破和扯断这根与城市化目标相悖离的利益机制链条，逐步使村民的长期经济利益建立在规范化、不损害其它主体利益、可持续发展的基础上，而不是建立在依托“地下经济”发展、大量加扩建无证物业的出租和逃避国家税收的基础上。
4、广州城中村改造不宜大规模进行，而应有步骤、分阶段推进
对城中村改造而言，多数村会采取房地产开发的方式，这就必然或多或少地带来一些新增物业，并逐步进入市场。为了防止因“城中村”改造带来的房屋过量供给和房地产市场的波动，广州的城中村改造显然不宜大规模进行，而要有步骤、分阶段推进，不能奢望在短期内完成。不过，对规划中必须改造的“城中村”，要立即确定和公布改造范围以及房屋改造补偿的建筑时点，因为我们在调查时注意到，有些改造中必然要推倒的不符合规划要求的建筑还在进行新的加、扩建，这必然会进一步加重未来改造的难度和成本。
5、合理运筹可“生财”的土地资本有可能使改造实现“帕累托最优”
中心区内的城中村大多位于城市发展的黄金地段，其周边相邻的城市用地价格已非常之高，但村的土地由于还属集体所有性质，其价值还远远没有体现出来。在村所属现状用地范围内，一般其建筑密度高于城市居民区，而容积率却明显低于城市居民区，宝贵的土地上挤满了不合规划、不适于人居的房屋，土地资源利用浪费状况达到了惊人的程度。因此，在城中村改造过程中，如果合理运筹村的土地资源，使土地资本大幅增值，地上房屋因转变性质而升值，则土地的潜力就会充分释放出来，各方利益也会在博弈中得到合理分配与平衡——村民得到完整产权的高质量住宅和可持续的商铺收益，开发商得到多余物业的市场收益，ZF获得环境价值和未来可观的税收收入，博弈各方最终达到所谓的“帕累托最优”或“多方共赢”。
四、广州城中村改造的目标与思路
（一）总体目标
根据广州城市发展的总体目标、城市总体发展战略概念规划以及生态城市建设等一系列单项规划，结合广州城市化的演变趋势和城中村改造的实际状况，以2002年为开端，计划用3年时间，到2005年基本完备广州城中村改造的有关政策法规及拟出台的优惠措施；到2015年，计划将中心城区内（环城高速以内）的40多个城中村按规划改造完毕；到2020年力争把城市规划发展区用地范围内的138个城中村基本改造完毕。
（二）总体思路
从理论上看，城中村改造的内在机制就是ZF运用一系列可调控的杠杆、手段和筹码（如规划控制手段、换发国有房地产权证、接管市政设施、协助规划设计、提供优惠政策等），逐步打破城中村异化的“三位一体”（地下经济、外来人口、无序建设、土地集体所有制）的盈利模式，通过合理的体制安排和空间置换，实现城中村的完全城市化，并满足村民的三大诉求目标——环境改善、合理补偿、村民未来经济出路与社会保障的妥善安排。
为此，我们认为今后进一步推进广州城中村改造的总体思路是：遵照“十六字”方针，以试点村改造为先导，以土地资本运筹为杠杆，以土地制度创新为突破口，以优惠政策制定为保障，以半市场化社区型改造为主要模式，充分利用“市创建办环境整治”、“市建委消防通道建设”、“市政基础项目建设”三大引导机制，灵活采取“政策产权换资金”、“物业换土地”、“商铺换住宅”三类置换方式，多渠道筹集改造资金，合理分担改造成本，分期分批推进改造，逐步实现城中村发展与城市规划的整体协调。概括起来，就是“一个杠杆，三大机制，三类置换，多种模式”。具体说明如下：
1、鉴于多数城中村容积率已较高和房地产市场已趋于饱和的现实，广州的城中村改造应以村集体主导的半市场社区型改造模式为首选；在此大原则之下，根据各区段城中村的条件类型差异，适当辅之以综合房地产开发、ZF赎买等其它可行的改造模式。
2、针对现实而巨大的资金缺口和有限的土地及空间资源，城中村改造必须立足于ZF所掌控的资源，通过给予优惠政策和变农村房地产权为城市房地产权而筹集资金；同时在补偿形式上，灵活采取物业换土地、商铺换住宅的方式予以解决，而不一定采取单一实物补偿，而是多种补偿方式相结合。
五、广州城中村改造的若干模式及其适用性评价
从国内的实践经验和当地的实际看，广州实施城中村改造的可行模式主要有四种：
（一）半市场化的社区型改造模式
这是广州市ZF目前所提倡的改造的基本精神和主导模式。其要点是：以村集体企业为改造单位自行组织改造，一般利用村的空地作为周转启动地块，建设公寓式新村，迁入一部分村民（主要以建安成本价分配）；然后，对迁出后腾空的部分旧村实施拆迁、补偿，并依据修建性详规进行公寓式住宅复建，建好后再用于安置旧村内其它区域的村民；如此循环，逐步对整个旧村进行滚动式开发，迁出一片，建设一片，安置一片，直到旧村置换改造完毕，并将村民全部回迁至新建设的公寓式住宅当中。从以上描述可以看出： ——这是一种典型的就地改造的模式；
——其主要特点是：（1）在彻底改变村民居住形态的同时，抽疏城中村的建筑密度，使之符合城市规划建设标准；（2）新建住宅以自用为主，基本不会增加总体建筑量，因而不会对广州房地产市场形成大的冲击；（3）村民回迁时主要以成本价购置，具有一定范围的选择自由度和价格调节作用，是谓“半福利性”和“半市场化”；（4）但资金问题解决起来有一定难度，一般采取多个“一点儿”的办法，且ZF在政策上需给予较多优惠或减让；（5）这种改造模式总体上相对平稳，不会出现剧烈变动，符合我市城中村现实及改造的基本精神。——从经验看，这种模式主要适于有一定复建用地、村的规模较大、村的生活居住用地与经济发展用地相混杂、村的商业资源禀赋较好、村及所在区街财力较雄厚的城中村。此外，村民的观念意识须以改善居住环境为导向，而非过于强烈的谋利动机。目前，广州首批参与改造的7个试点村以及天河的主要采取这种模式。
（二）市场化的房地产开发模式
其要点是：利用村里剩余空地较多的优势，以土地资本为杠杆，将空地转为商住性质用地并与宅基地一起进行联片统一开发，在对旧村物业逐步拆迁补偿的基础上建设公寓式新村；在开发建设完成后，将一部分住宅物业按一定比例分配给村民（按成本价购买），而另一部分物业则全部对外销售，以回收投资；回笼的资金一部分用于支付旧村拆迁补偿，一部分用于支付新村建设成本，剩余部分则作为投资者的必要利润。考虑到启动资金的规模和村民在改造中需要另行安置的问题，整个操作过程也可以采取分期滚动开发的方式。
——也是一种就地改造的模式，不过是建立在充分运用土地资本和市场手段的基础上。——主要特点是：（1）以多建物业的出售来筹集改造资金，改造中的物业建设总量明显扩大，对房地产市场有所冲击；（2）充分利用了土地杠杆，有效地解决了改造资金问题，使村民和ZF无需出太多钱就能完成改造，而房地产投资者也能获得一定利润；（3）必须以村属土地全部转为国有土地为前提，否则将影响未来新建物业的办证及其进入市场的问题；（4）需要ZF在有关规划指标和税费政策上给予便利和优惠；（5）存在较大的改造风险。此外，为获得房地产开发的最大化利润，可能会出现建设容积率过高的问题，这需要ZF有关部门进行严格监管。
——这种模式的实施主体既可以是村集体，但更有可能是富有经验的开发商，但一般是村集体和开发商之间的联合。
——这种模式主要适于规模不大、集体空地较多、地理位置较好、村的生活居住与经济发展用地分离度较高的城中村。目前，珠海基本上是采取开发商主导的房地产开发的模式进行改造，而在广州，位于珠江新城的猎德村和房地产高度发达的番禺大石镇也强烈倾向于这种以盘活土地资本为特征的房地产开发模式。
（三）集体经济主导的企业化模式
企业化模式主要是将村集体经济的股份制完善工作与城中村改造结合起来。其基本要点是：在完善股权设置和股份分配的基础上，由村集体统一改造，村民以其“宅基地”及其住房（合法补偿面积部分）作价入股，在集体经济股本中增加相应股份，享有相应的股份分配权，其出租收益逐年集体分红；然后，在自行妥善安置村民的基础上，由集体经济组织牵头逐步对城中村进行重新的统一规划建设，从而实现村民居住环境的改善和集体经济的可持续发展。此外，企业化模式还有另一种较为激进的“版本”，那就是：针对目前各村仅属“股份量化”而非“资产量化”到个人的现状，继续推进集体合作经济组织的股份制改造，将实质上的集体股转为自然人股，由合格村民以现金方式购买公司股权，成为完全意义上的“股东”；同时，逐步对外开放股权，引入富有实力的外部股东（以不控股为限），实现公司股权结构的社会化和多元化；最后，在村集体的统一组织下，利用出售股权收回的资金用于城中村改造。——这是一种具有创新意味的就地改造模式；
——其特点是：（1）由集体经济组织在制度创新的基础上筹资进行统一改造，村民比较信任，容易推行；（2）在保障村民妥善安置的前提下，由村集体按市场需求灵活地对全村居住物业和集体商用物业进行合理调整，有利于村属物业类型结构的优化组合和土地资源的高效利用；（3）在企业化模式中，主要以经济手段调节各种关系和解决问题，这不易产生大的矛盾和摩擦；（4）在改造初期，需要村民掏出一定数量的“真金白银”，这对村民会形成一定的经济负担。
——这种模式主要适用于村改制较为超前、集体经济股份制较为完善、村的经济实力较为雄厚、对经济手段和商业运作较为娴熟的城中村。目前，黄埔区正在ZF指导下试行和探索这种新的城中村改造模式。
（四）ZF赎买模式
一般指基于城市建设的需要，ZF按市场估价或双方协商一致的价格将村民所属集体土地及物业全部或部分赎买，村民在拿到足额补偿后，自行或由ZF协助统一进行异地安置；其后，由ZF或ZF委托的开发商对腾空的旧村进行拆除，并按照城市建设的标准和项目用地的要求进行开发建设。
——这是一种典型的异地改造模式；
——这种模式的主要特点：（1）对村民的土地和物业实行一次性买断，关系较为单纯，操作简单易行；（2）ZF需支付高昂的赎买资金和安置成本；（3）由于容易发生补偿方面的争议、ZF需付出较大成本以及对异地安置的村民未来生计难有妥善解决之策，因此，这种模式通常难于获得村民的认同，ZF大多是在万不得已的情况下才采用这一模式。
——主要适用于规模较小、地理位置较偏、经济实力较弱、机会成本（损失）不大的城中村，或涉及到国家重大工程项目需强制征用农村土地的情形。目前，已采取ZF整体赎买进行改造的城中村包括大学城、珠江新城内的甲子村等。
六、进一步推进广州城中村改造的对策措施及政策建议
从前面的分析看，当前影响广州城中村改造的障碍主要有四：思想障碍、成本障碍、机制障碍和政策障碍，围绕这四大障碍的有效解决，特提出如下几点可供参考的对策措施和操作建议。
（一）进一步加强宣传教育工作，提高村民对城中村改造必要性及其利弊得失的正确认识 在城中村改造中，ZF应注重培育村民的城市意识和市民意识，加大对城中村改造意义和各项城市政策的宣传，转变村民的传统思想观念，使广大村民逐步适应现代化的城市建设和生活，从而积极支持和配合ZF的城中村改造计划。具体来说就是要强化和提高村民的三种认识：一是要认识到城中村与整个城市是“城乡一体、荣衰与共”的关系，城中村发展要服从城市发展的大局，城市化是不可逆转的大趋势；二是正是由于城市的发展尤其是在基础设施方面的巨额投资，才大大提高了城中村的地价，土地的溢价应该由各方分享，而非城中村独享；三是有所得必有所失，要获得城市及居住环境的改观，各方都必须付出一定的短期代价，但也会获得改造后更大的经济回报和长效的可持续发展。
（二）加强规划控制，禁止乱批乱建，防止出现新的城中村
在城中村统一转制并划入城市规划发展区之后，ZF必须按照《城市规划法》加强规划方面的控制，禁止城中村内的乱批乱建行为，防止城中村的进一步蔓延或出现新的城中村。为此，一是全面停止原八区城中村旧住宅区房屋报建的一切手续，严禁在旧住宅区新建或改建住房及其它建筑物；二是对于ZF在环境“三变”中允诺拆除重建的城中村用地，原则上允许村进行重建，但必须严格遵守城市规划标准，且尽量与村的整体改造规划相结合；三是对于转制后村在集体自留空地上新建发展性物业，必须经由ZF有关部门的审批，否则不予承认及补发产权证，今后征地时也不予补偿；四是在全面测绘的基础上，尽快公布纳入改造范围的所有城中村的房屋改造补偿的建筑时点，从根本上刹住村民的“抢建风”。
（三）确保村民的合法利益，落实原村民的“市民待遇”，解除村民在改造问题上的后顾之忧确
城中村改造受制于诸多因素，但最重要的一条是村民利益的保障问题，改造政策必须有助于化解村民的种种“担心”：村民在改造前一般应纳入社会保障范畴，在改造过渡期要保证他们最低生活水平，除此之外，村民过去享有的各项村内福利措施可由新成立的公司继续承担，ZF不作干预；历史形成的宅基地和集体自留地在明确其国有性质的前提下划拨村民无偿使用，今后的征地补偿应按照国有土地征用办法处理；对于城市公共设施项目需征用城中村土地，应由村集体与项目实施单位直接协商，避免区、街等过多的中间环节；物业拆迁补偿可根据《城市房屋拆迁管理条例》，建立在充分协商和市场估价的基础上；避免集体资产的上调、平调和损失，部分非经营性资产的移交应采取ZF“赎买”的方式。此外，加快落实原村民的“市民待遇”。为此，建议ZF对医疗、教育、就业、保险、计生、户口管理等体制逐一盘点，并采取适宜方案尽快将村民纳入到“市民体制”。
（四）逐步加大对城中村“地下经济”的规范控制与打击力度。
日益渗透和膨胀的“地下经济”是城中村“逆城市化”机制形成的重要原因之一，为此，ZF应利用其权威和手段扭转和化解这一异化性趋利机制。具体来说，就是国土、规划、工商、税务等部门应逐年加大对城中村建设的规范度和产业经营的监查力度，使城中村赖以形成与发展的无序建设和“非正式经济”失去丰厚土壤。
（五）ZF逐步在远郊或交通便利地段建设公寓式“廉租屋”。
建设城市“廉租屋”的初衷是为城市弱势群体和外来人口提供住房便利，这是城市ZF义不容辞的责任。而“廉租屋”建设无疑会对城中村的租赁市场产生影响，吸引相当一部分年轻“白领”入住，以此转移城中村的部分租赁市场，从而在客观上有利于推动“城中村”进行自发性改造。三是分批推进城中村社会管理、公共服务与配套建设的移交，逐步减轻城中村的经济负担。
（六）合理界定城中村土地的产权性质和流转制度，消除城中村改造的最大政策体制障碍 土地政策及其相关的制度安排是城中村改造的一个最关键、核心和敏感的问题。广州出台用于指导改造的17号文已对此作了具体规定，但这些规定是不完善的。就目前的主要观点和争论看，在“集体土地转为国有”这一问题上各方普遍认同，但就 “如何转”、转制前后的产权界定及转制后的土地利用权限及其流转规定则存在较大的争议。根据广州城市化和城中村发展的实际，广州城中村改造的土地政策要点如下：
1、确定转制后城中村土地的产权性质。根据新的国土法实施条例第3条的规定，“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员所有的土地归国家所有”。因此，在原村民一步到位全部转为城镇居民且基本落实了“市民待遇”的前提下，ZF在给予原村民在户籍、社保、教育、就业、行政管理、市政配套建设等方面与市民无异的情况下，广州各城中村全部土地应自动视为国有土地，ZF无需另行补偿。这一点是明白无误的，关键是ZF一方面要尽快为原村民全面落实“市民待遇”（其中主要是社保和教育），另一方面必须尽快办理有关法定确认手续。
2、进一步规定转国有后城中村的各类用地性质。经ZF划定的原农村用地红线范围内的工商用地，村股份公司拥有土地使用权，视为有偿受让用地；原农村私人建房用地（含原旧村宅基地和新划红线的宅基地），村民个人拥有土地使用权，视为行政划拨用地；对于一些违反规定占用的土地，经罚款后确认的部分，视为行政划拨用地。由于划拨用地不能进入市场，因此这种定性有利于缓解城中村土地流转对房地产市场的短期冲击，也为清理、取缔大量用于牟利的违章私房提供了法律依据。
3、确定集体土地转国有土地的合理方式。按过去一贯的作法，集体土地转国有一般采取征地补偿的方式完成，国家在给予农民适当补偿和妥善安置后，将所征土地收回。而今城中村改造的实际是，在土地转为国有后，所转土地及一切地面附着物仍留归原村民继续使用和实际占有，因此，广州城中村土地的转国有应采取“转地”的方式，而非“征地”的方式，从理论上说，就是将应补给村民的征地补偿费与村民获得国有土地应缴纳的出让金及相关税费进行对冲抵偿，结算差额，其后转性土地继续划归原村使用，各村到有关部门进行国有土地产权登记。在我市，为避免繁琐，一般采取“空转”方式，即ZF不需给予村民征地补偿，村民也无需缴纳土地出让金，但土地产权必须进行法定程序和手续的确认，村民也需缴纳土地产权登记费和集体物业转名费。
4、城中村改造用地，原则上在城中村建设用地范围内进行规划和实施改造，尽量不另行占用周转用地；对确需利用周转用地的，一般情况下应利用已办理手续的村的建设用地建设周转用房，安置村民；若村里已无空置建设用地的，则可采用现金补偿安置方式迁移一部分村民，腾空的部分土地可以用作改造的周转用地而需另行占用耕地进行周转的，由改造实施主体制定土地置换方案，经国土及规划部门批准，办理征地手续后实施。
5、对于改造节余土地，在ZF严格进行用途管制的前提下，应全部划归村的集体企业使用。
（七）其它一些相关政策调整建议
——对无证房或1999年1月之前村民建设的违法违章物业，在拆迁时原则上应按建安成本适当补偿；
——ZF在接管部分村的社区建设项目中涉及的供电、排灌、校舍等集体资产，应由ZF与村民充分协商，或产权不变而交由ZF无偿使用与维护，或以ZF“赎买”办法彻底解决产权归属问题；
——在改造过渡期内，对于公司继承所得的征地补偿款，税务部门不应作为收入实行打税，而应视为公司的资产变现交易；
——在改造未有彻底完成或社区公共建设尚未移交有关部门之前，不宜过早要求村民缴纳城市建设配套费；
——在城中村改造规划审批过程中，市建设局要依据批准的规划，对应由市承担的道路建设项目和应由市建设局牵头协调的供电、燃气、供水、电信、路灯、公交、有线电视等市政配套，尽快编制投资建设规划，以保持与城中村改造同步。
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